農村土地三權分置研究

孟俊濤

[摘 要]土地制度的創新和改革對于農村土地制度改革具有牽一發而動全身的作用。三權分置是黨的“三農”理論政策和制度設計的又一次重大創新，對于穩定農民家庭土地承包權、放活土地經營權、完善土地要素功能、推進農業現代化發展具有重要意義。應當通過完善農地產權法律法規政策體系及配套制度和措施，通過立法賦予農民充分的土地財產權益，加強基層組織建設，提高政策執行力，推進農地三權分置，為補齊農業現代化短板奠定制度基礎。

[關鍵詞] 三權分置；土地承包權；土地經營權；土地權能

[中圖分類號]F301.1[文獻標識碼]A[文章編號]1672-1071（2017）03-0057-07

正確認識和處理農民與土地的關系，是農村土地制度改革贏得民心、取得成功的根本前提。十八屆三中全會以來，中央明確提出實行農村土地三權分置并作出具體部署。《2017年國務院政府工作報告》提出，完善農村土地三權分置辦法，建立貧困退出機制。這是我國農村土地制度的重大理論創新和制度創新，必將更好地引領、指導和深化農村土地制度改革，最大限度激發農村發展的內生動力和內在活力，增加農民財產性收入，加快脫貧步伐。

一、實行三權分置的必要性和可行性

（一）實行三權分置的必要性

1.突破二權分置邊際效應的必然要求

改革開放以來，我國農村土地實行的是農民集體所有制和家庭承包制，農村土地的權利形態分為所有權和承包經營權，實行的是二權分置，法律默認農村土地承包者與經營者為同一主體。隨著社會主義市場經濟的深入發展，二權分置下的家庭承包責任制呈現出日益顯著的邊際效應，糧食增產與農民增收齊頭并進的壓力越來越大，以家庭承包經營為基礎的農村基本經營制度亟待調整以適應農村生產力的發展需要。地方政府和民眾都認為，一家一戶的土地條塊小型化、分散化的自耕農業是沒有發展前途的。[1]因此，要突破農民財產性增收的瓶頸，就必須將土地經營權從土地承包經營權中分離出來，實行農村土地三權分置。

2.順應農民自主意愿的現實需求

上世紀90年代，在廣大農村地區就已經出現了土地所有權、承包權、經營權三權分離的現象。部分率先進城務工的農民將家庭承包土地的經營權出租、出借給本集體經濟組織的親友或者鄰居，自己仍保留承包權。這種做法一方面避免了土地撂荒，有效保護了耕地資源，總體上有利于農業連年豐收和糧食持續增產；另一方面保證了農業富余勞動力安心進城務工，促進了農業人口向城鎮的轉移，為推進城鎮化提供了勞動力保障。只不過，那個時候，這種零星、偶發的現象是農民群眾出于自身需要的自發行為。早期的三權分離現象看似偶然，但絕非偶然，而是農村基本經營制度自身需要不斷修善和演進以更好適應農業、農村和農民發展需要的客觀規律的反映。這也是農村生產力與生產關系相互作用的結果和體現。隨著農業轉移人口市民化的深入推進，廣大農村地區普遍出現“空心村”、“空巢老人”等現象，農地家庭承包權與經營權分離趨勢愈發明顯，“地誰來種、地怎么種”的問題十分緊迫，土地流轉和農業適度規模經營勢在必行。據農業部數據，截至2016年底，全國有2582個縣（市、區）開展了試點，確權面積8.5億畝，約占全國二輪承包合同面積的70%，全國土地流轉比例超過35%。

3.完善農村土地權能的客觀需要

《農村土地承包法》第五條規定：“農村集體經濟組織成員有權依法承包由本集體經濟組織發包的農村土地。”據此，土地承包經營權是一種兼具身份權和財產權的土地承包權和經營權。農民家庭作為承包方同發包方簽訂土地承包合同。農民享有雙重權利：一是作為集體經濟組織成員同其他成員共同享有集體土地所有權，二是以家庭為主體依法享有承包土地的占有權、使用權、收益權等用益物權。但在二權分置制度下，農民不能以土地承包經營權作為抵押物進行擔保融資。這就不利于充分實現農民享有的土地財產權益。加之受地塊分割零散、經營規模狹小、生產效率不高、土地產出率瓶頸、生產成本高等因素影響，一家一戶分散經營的農地產權體制已經嚴重制約了農村土地權能的充分實現。

（二）實行三權分置的可行性

1.法律層面的可行性

《憲法》確定了農村土地集體所有的基本經濟制度和家庭承包經營為基礎、統分結合的基本經營制度。《農村土地承包法》第三十九條規定“承包方可以在一定期限內將部分或者全部土地承包經營權轉包或者出租給第三方，承包方與發包方的承包關系不變。”《農村土地承包經營權流轉管理辦法》第十六條規定“承包方依法采取轉包、出租、入股方式將農村土地承包經營權部分或者全部流轉的，承包方與發包方的承包關系不變，雙方享有的權利和承擔的義務不變。”從現行法律法規規章的規定來看，在承包地經營權流轉中，土地承包權的長期穩定不變與土地經營權的分離流轉具有較強可行性。三權分置在確保土地集體所有的公有制屬性不變的條件下，將經營權從承包經營權中派生、分離出來，將承包權穩定在農戶手中、放活經營權，賦予了農地權屬更加豐富的內涵，也賦予了農民更加靈活多樣的土地利用方式。當下，承包地顯然已不是單純的生產資料，農民通過行使承包權、流轉經營權實現對土地資產的增值利用，僅憑手中的承包權、不直接參與農業經營即可獲取一定收益，有利于充分發揮土地要素功能。

2.政策層面的可行性

十八屆三中全會《決定》提出“完善產權保護制度”、“健全歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢”的現代產權制度、“穩定農村土地承包關系并保持長久變，在堅持和完善最嚴格的耕地保護制度前提下，賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能，允許農民以承包經營權入股發展農業產業化經營。”2013年7月，習近平總書記明確提出，深化農村改革，完善農村基本經營制度，要好好研究農村土地所有權、承包權、經營權三者之間的關系。2013 年底，中央農村工作會議提出“落實集體所有權、穩定農戶承包權、放活土地經營權”。2014 年中央一號文件明確，“在落實農村土地集體所有權的基礎上，穩定農戶承包權、放活土地經營權，允許承包土地的經營權向金融機構抵押融資。”2014 年 11 月中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》明確提出“實現所有權、承包權、經營權三權分置，引導土地經營權有序流轉”。黨的十八屆五中全會明確提出，完善土地所有權承包權經營權分置辦法，依法推進土地經營權有序流轉。2015年11月2日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《深化農村土地制度改革綜合性實施方案》要求“把握好土地集體所有制和家庭承包經營的關系，現有農村土地承包關系保持穩定并長久不變，落實集體所有權，穩定農戶承包權，放活土地經營權，實行三權分置”。2016年4月25日，習近平總書記在小崗村農村改革座談會上強調，新形勢下深化農村改革，主線仍是處理好農民和土地的關系。2016年10月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》，對農村土地三權分置做出具體詳盡的部署。由此可見，政策層面的導向已經十分明確，那就是要明確土地承包經營權的物權屬性、擴展土地經營權的權能、拓寬農村土地集體所有制的有效實現路徑。

3.民意層面的可行性

農民個體作為集體經濟組織成員的一分子首先享有土地集體所有權的一部分，這是農民個體對集體經濟組織債權的來源。基于這樣一種集體債權，農民以家庭為單位取得了相應的承包地的物權。保持農村土地承包關系穩定不變就是要承認和保護農民享有的土地承包權的物權屬性。對于農民來說，承包地發揮著就業和生活保障的兜底功能，盡管當前這種功能呈現弱化的趨勢，但是，毫無疑問，土地仍然是農民利益不可退卻的底線。隨著城鎮化的迅猛推進，大量農業人口轉向非農產業，但現實條件下，只有一部分農業轉移人口能夠順利實現市民化。不能或者不愿實現市民化的那部分進城務工農業人口最終的歸宿還是回到家鄉的土地上。這部分數量可觀的外出務工返鄉農民有一部分要成為新型農業經營主體或者新型職業農民，一部分從事涉農服務業，還有一部分不愿意耕種土地而又不想撂荒土地的農民勢必具有流轉土地經營權的強烈意愿。在當前農業生產成本居高不下、農產品價格走勢低迷的大形勢下，農民不愿種地的傾向越來越明顯，這為三權分置理論的實踐運用提供了民意基礎。

不管是二權分置還是三權分置，其創設歸根結底都是為了實現土地集體所有制。三權分置這種制度設計在堅持農村土地集體所有的前提下，著力強化對農民家庭土地承包權益的保護，有利于土地要素有序合理流動、增強農業經營規模效應和農業綜合競爭力。無論從法律層面、政策層面還是從民意層面來看，實行農村土地三權分置都具有較強的可行性。

二、推進三權分置的重點和難點

（一）三權分置的重點是穩定承包權

土地承包權是土地承包經營權的核心。改革實踐證明，家庭承包責任制是農村土地集體所有制的有效實現形式。穩定農民土地承包權，并保持長久不變是三權分置的中心工作，必須緊緊圍繞這個中心，牢牢把握三權分置的正確方向。通過三權分置，肯定農戶的農地承包權，激活土地經營權，根本出發點和落腳點是為了進一步解放和發展農村生產力，使之適應發展變化了的生產關系，從而實現農業規模經營、農業現代化發展和農民持續增收，最終實現農民共同富裕。這一理論和制度創新同黨的“三農”政策一脈相承，同時又是黨的“三農”理論和政策的又一次與時俱進的重大成果。

農村土地制度改革具有較強的政治性、政策性和深遠的影響，三權分置是深化農村土地制度改革的重要環節和關鍵領域。土地問題是中國農民問題的核心，土地承包權是農民世世代代賴以生存發展的奶酪，也是農村經濟發展、社會穩定的重要基石。農民作為村集體經濟組織成員，基于成員權而自然享有法律賦予的農地財產權益。各地改革實踐表明，穩定農村土地承包關系有助于保護農村婦女等群體權益，避免糾紛的產生，促進農村社會穩定與和諧。[2] 穩定的承包權是農民在其土地承包經營身份權益和財產權益受到損害時尋求法律救濟的根本依據。家庭承包權和經營權的分離使承包權人在繼續享有作為集體經濟組織成員所取得的土地承包權的情況下，不僅可以獲得流轉承包地經營權所帶來的收益，還有權根據法律和流轉合同對經營權受讓方的生產經營活動進行監督，保護土地資源不被破壞，防止耕地非農化和掠奪性開發，有利于適度規模經營始終在可持續的軌道上良性發展。

“土地承包經營權”與“集體土地所有權”分置并被賦予物權性質，傳達穩定集體經濟組織與其成員之間土地利用關系的信號。[3]只要土地承包權穩定在農戶手中，即使在農資成本上漲、農產品價格走低、土地承包權社會保障功能受到削弱的情況下，農民依然有機會憑借手中的承包權改善自己的生存處境，甚至可以開創更好的發展前景。經營權的分離和放活使土地作為生產要素的物權等財產權利屬性得到強化，要素功能的釋放必然會給土地承包權人帶來新的發展機遇和活力。不管農村土地制度怎么改革，都不能動搖農村土地集體所有制形式和農戶的土地承包者身份，在此基礎上放活土地經營權，方不失根本。

（二）三權分置的難點是放活經營權

實行三權分置，只有放活土地經營權，才能充分挖掘農村土地價值，才能確保農業增效、農民增收。三權分置關鍵的難點在于如何有效放活土地經營權，經營權放活了，才是名副其實的三權分置。在農村土地小塊分割、分散經營的現狀下，土地經營權的流轉阻力重重。放活經營權要求“依法、有償、自愿”，尊重農民主體地位和自主意愿，不能搞“一刀切”和“強迫命令”。農業規模經營的推廣建立在土地集中連片的基礎上，在這種情況下，一塊規模較大的肥美之地，只要其中有一戶農民不愿意流轉經營權，規模經營就受到不小的影響。

1.部分農民流轉土地意愿不強

由于現行社會保障體系對于農民生活的保障功能有限，絕大多數農民視土地為自己最重要的生活保障。一些農民自愿流轉土地經營權的積極性不是很高。部分農民特別是部分中老年農民出于對土地的深厚感情和特殊依賴，不愿意流轉土地經營權。有些農民對土地流轉政策不了解，擔心土地流轉出去之后，再也收不回來，自己將永遠失去土地。還有部分農民受小農思想的影響，不愿意走合作經營道路，固守分散經營模式，故步自封，安于現狀，滿足于“男耕女織”、“小國寡民”的日子，對土地流轉、規模經營存有抵觸情緒。有的農民認為自己承包的土地讓給種地大戶經營后，種地大戶將賺大錢，而自己得到的收益卻很小，內心不平衡。隨著農業機械化程度的普遍提高，種地的人力投入和時間成本大大降低。大多數農村青壯年勞動力平時外出務工，農忙時節返鄉耕種、搶收，并不影響其從事非農經營或者外出務工。所以，有些農民認為土地流轉與否都無所謂。另外，收益不高也是影響農民土地流轉意愿的一個重要原因。以阜陽市大多數農村地區為例，農民流轉土地經營權的年化收益大致在500-1000元/畝。

2.政策執行力不足

基層政府普遍具有貫徹執行三權分置、放活經營權政策的積極性、主動性，但具體到政策落實，還是缺乏較高的創造性。政策宣傳解釋、教育引導工作還不是很到位，在貫徹落實頂層制度設計時往往不太“接地氣”，在傳導黨的理論創新成果和大政方針政策方面缺乏群眾性表達能力，不能用生動形象的方式很好地將抽象的理論與豐富多彩的具體實踐結合起來，導致相當多的農民不清楚到底什么是三權分置、自己究竟有哪幾“權”以及如何利用政策創新成果使自己的土地權益最大化。還有部分基層干部選擇性執行黨在農村的土地政策，對自己有利的就大力貫徹，沒有利益或者利益太少的，就盡量不執行或者假執行，缺乏執行力和實效性。

3.法律制度不完善

現行法律規范對家庭承包經營權有較多限制，土地承包經營權的抵押權能尚未通過立法予以明確。例如，《土地管理法》第十四條第二款規定“在土地承包經營期限內，對個別承包經營者之間承包的土地進行適當調整的，必須經村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報鄉（鎮）人民政府和縣級人民政府農業行政主管部門批準。”該法第十五條第二款規定“農民集體所有的土地由本集體經濟組織以外的單位或者個人承包經營的，必須經村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報鄉（鎮）人民政府批準。”這種法律規定實際上與農村土地集體所有的基本經濟制度的本質要求是相悖的，既然農民集體作為集體經濟組織成員共同享有集體土地所有權，根據物權原理，就理所當然有權以集體名義處分本集體所有的土地使用權，而無須上級政府批準。《農村土地承包法》第三十二條對于農村家庭土地承包經營權的流轉僅規定“可以依法采取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉”。根據《擔保法》第三十七條，除了“抵押人依法承包并經發包方同意抵押的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等荒地的土地使用權”和“以鄉（鎮）、村企業的廠房等建筑物抵押的，其占用范圍內的土地使用權同時抵押”外，集體所有的土地使用權不得抵押。《物權法》第一百二十八條規定，農村土地家庭承包經營權采取轉包、互換、轉讓等方式流轉；第一百三十三條明確規定，“通過招標、拍賣、公開協商等方式承包荒地等農村土地，依照《農村土地承包法》等法律和國務院的有關規定，其土地承包經營權可以轉讓、入股、抵押或者以其他方式流轉。”在現行法律框架內，以荒地以外的普通承包地經營權為標的物設立抵押權缺乏基本法律的保障。部分開展土地承包經營權抵押貸款的試點地區規定“通過轉包、出租、入股流轉方式取得土地經營使用權抵押的”要取得發包方或者承包方書面同意。土地經營權人轉讓或抵押其權利也需要經過發包方或承包方的同意，可能是受到債法中債務移轉規則的影響，但在土地經營權已被物權化的情況下，仍然適用債法規則是否妥適，尚值研究。[4]

三、深入推進三權分置的對策和建議

（一）完善法律法規政策體系

從二權分置到三權分置的制度轉變，需要相應的法律保障。法律為改革提供依據，立法為改革保駕護航，實踐是推動改革的動力源泉和檢驗法律實施效果的試金石。深化農村土地制度改革必須根據中央決策部署盡快修改完善相應的法律法規，將改革成果固化為法律制度，以完善的法律制度鞏固和擴大改革成果。根據黨的“三農”理論創新最新成果和重大部署及時啟動《土地管理法》、《農村土地承包法》、《擔保法》、《物權法》、《農業保險條例》、《農村土地承包經營權流轉管理辦法》等與放活農地經營權有關的法律法規規章的修改程序。刪除束縛三權分置、不利于放活土地經營權的法律規定。例如，《土地管理法》規定，承包期限內，在個別承包經營者之間調整承包地的，須“報鄉（鎮）人民政府和縣級人民政府農業行政主管部門批準”。據此，承包經營者之間如果自行調整或者由村集體經濟組織主持調整承包地，是不符合法律規定的。這與放活經營權的政策要求格格不入，不利于農民通過《農村土地承包法》、《物權法》規定的互換等方式行使流轉承包地的權利。對此，可以修改為“在承包期限內，承包經營者之間可以采取法律規定的流轉方式調整、合并分散的地塊，開展農業適度規模經營，但不得擅自改變土地用途。”對于《土地管理法》關于本集體經濟組織以外的單位或者個人承包經營本集體所有的土地須報經鄉（鎮）人民政府批準的規定，建議修改為“報鄉（鎮）人民政府備案”，徹底打破對土地經營權自由流轉的不合理限制。將黨的政策、主張和國家意志、人民意愿轉化為國家法律。

通過修改法律，明確肯定三權分置的制度設計，賦予農地經營權抵押等權能，強化農村土地權利的物權屬性，為三權分置的深入推進和農業現代化發展提供法律保障。以法律形式明確規定土地經營權抵押貸款、債務人和抵押人無力償還債務時，抵押權人以抵押物用益物權實現抵押權的優先順位，應按照收益、使用、占有和處分的先后順序予以安排，以均衡保障抵押貸款合同各方的合法權益。賦予土地承包權財產權益的繼承權屬性，既然農戶家庭承包權是基于其集體經濟組織成員身份和集體土地共同所有權份額而取得的財產權，那么，這種基于成員身份所享有的債權和基于債權而享有的相應物權都應當允許依法繼承。將《農村土地承包法》第五十條“土地承包經營權通過招標、拍賣、公開協商等方式取得的，該承包人死亡，其應得的承包收益，依照繼承法的規定繼承；在承包期內，其繼承人可以繼續承包。”修改為“在土地承包期內，承包人死亡的，其繼承人可以繼續承包。”在實踐探索中不斷總結各地好經驗、好做法，吸收試點成功的經驗，完善政策體系，對不適宜的政策及時作出調整。健全農地產權交易糾紛司法解決機制，最高司法機關根據法律法規修改完善情況和實踐需要適時出臺司法解釋，依法規范化解因農地經營權流轉引起的各類矛盾糾紛，將農地經營權流轉納入法治化軌道。

（二）完善三權分置配套制度和措施

1.建立健全農地產權登記、交易、融資抵押制度

構建科學合理、權屬明晰、立體式復合型的農地產權制度。探索實施農民土地承包經營權有償退出同農業轉移人口市民化相掛鉤的體制機制，對于部分家庭成員在城市定居且其余成員有意向、有能力實現市民化的農民家庭，可通過經濟補償引導其退出土地家庭承包經營權。加快推進農村土地承包經營權確權登記頒證工作，全面擴大試點范圍，建立完善的農地產權統一登記制度。開展農村承包土地經營權抵押、擔保試點工作，將試點經驗的總結、復制和推廣同農地產權制度建設和完善緊密銜接起來。健全農地產權交易市場，構建完善的省、市、縣（市、區）、鄉（鎮、街道）、中心村等多層級土地權益交易市場體系和農地產權交易價格評估體系，創造優質公平的農地產權交易公共服務環境，為農民自由流轉承包地經營權提供便利服務，充分保障農民合法權益。加大財政資金支持力度，健全完善農地經營權流轉交易成本由中央財政和省級財政按比例實行專項轉移支付補貼、市（縣）財政同步配套相應資金、各級政府事權與支出責任劃分明晰的財政扶持機制。創新農村金融管理體制和服務“三農”保障機制，根據法律修訂情況建立實現農地產權抵押融資功能的配套制度，健全憑農地經營權產權證書、個人資信證明等相關證明材料辦理抵押登記融資借款機制。地方商業銀行作為農地經營權抵押貸款主要資金來源，應設立專門處理農地經營權抵押貸款事務部門；政策性銀行輔助地方商業銀行開展農地經營權抵押貸款，提供資金缺口和正常性資金補助。[5]

2.培育高素質新型職業農民和現代農業經營主體

人力資源是發展現代農業最可寶貴的智力資源。農村土地三權分置的最終目的是解放和發展農村生產力，實現農民共同富裕。沒有一支擁有豐富的農業經營管理知識和精練嫻熟的專業技能的領頭羊和排頭兵隊伍，三權分置的實施很難達到理想效果。因此，有必要面向大中專畢業生、外出務工返鄉農民等群體，通過資金支持、技術援助、政策引導、組織保障等綜合措施，加快培育大批有文化、懂技術、會管理的新型職業農民和新型農業經營主體，提升農業人力資源整體素質，建設一支高素質、復合應用型現代農民隊伍，為深入推進三權分置、發展農業適度規模經營和農業產業化經營提供強有力的智力和人力支持。破解農戶在農地經營權抵押貸款中遇到的層層障礙，提高農地經營權抵押貸款自身成長能力，需要培養懂金融的新型職業農民，讓農戶有意愿和有能力參與農地經營權抵押貸款。[6]充分發揮家庭農場、農民專業合作社、農民協會、農業產業化龍頭企業等新型農業經營主體的資金、技術、人才、管理等要素功能和優勢，深入、廣泛開展農林牧副漁和“種養加”多種規模經營，以“大農業、強農業”實現富農強農惠農戰略目標。

3.推進農業供給側結構性改革

農業豐收、農民難增收的根本原因在于農業產業結構不均衡和農業生產經營成本增長過快。一方面，供給端與需求端錯配，例如，國內大豆供應量不足，但玉米產量庫存嚴重，難以被市場消化。另一方面，勞動力、農資成本不斷上漲，盡管國內農產品價格走低，但與國際市場價格相比，仍然缺乏競爭力，出現農產品國內外市場價格倒掛問題。盡管2015年全國糧食產量高達6.2億噸，卻不能滿足市場對農產品多元化、精細化、優質化、綠色化的要求，總體上我國農產品質量和價格在國際市場上都缺乏較強的競爭力。例如，奶粉進口量快速增長，而國內奶牛養殖業銷售不暢。[7]推進農業產業結構調整升級，盤活并優化配置山林湖河田等農業資源，為農業規模經營和農業現代化發展提供充足的資源性資產。堅持綠色發展理念，控制農藥、化肥過量使用，防止農業面源污染。高度關注人民生命健康，進一步強化食品安全意識，以市場為導向，生產綠色、無公害農產品。實施“藏糧于地，藏糧于技”戰略，大規模開展高標準農田建設和農田水利建設，大力推進農業科技進步。在總結借鑒日本“六次產業”和我國農業產業化經驗的基礎上，以農業為基礎，以提高農民分享比例為目的，推進農業一二三次產業融合發展。按照有利于延長農業產業鏈的方向，推動農產品加工業轉型升級。按照有利于農民分享增值收益的方向，完善農業產業鏈與農民的利益聯結機制。[8]有計劃、分步驟引導工商資本下鄉支持農業產業結構調整，集約化、規模化發展休閑旅游觀光農業和設施農業，帶動農村餐飲、酒店等服務業發展，促進農民就地就業，多渠道增加農民收入。健全農產品產出、精深加工、市場信息、農業電子商務、現代農業物流等產加銷一條龍配套服務體系。完善農業規模經營保險制度，增強新型農業經營主體抵御風險能力。抓緊開展農村集體資產確權到戶工作，鼓勵農戶以土地經營權作價入股組織成立股份合作制農業企業等經濟組織，提高協作生產經營能力和農產品市場競爭力。調動各類農業經營主體參與市場競爭的積極性、主動性和靈活性，增進各類經營主體之間的信息溝通和交換，增強農業規模經營主體應對國內外市場環境變化和風險挑戰的能力。

（三）提高政策執行力

1.堅定正確方向，站穩政策立場

堅持走黨的群眾路線，相信群眾、依靠群眾、組織群眾、發動群眾，尊重群眾首創精神和主體地位。充分調動群眾的積極性、主動性和創造性，使群眾清楚了解農村土地制度改革的方向和內容，并積極參與改革、推動改革、深化改革，共享改革發展成果。準確貫徹黨和國家的方針政策，堅決守住耕地紅線不退卻，以維護農民利益為核心，千方百計實現群眾利益最大化。以“穩定土地承包權”核心，確保農民利益不受損、糧食安全有保障、農業基礎地位不動搖。以“放活土地經營權”為抓手，豐富農戶家庭承包權的有效實現形式，以土地為依托，不斷增加農民財產性收益。

2.改進宣傳方式，準確傳導政策

加大對農民尤其是新型職業農民和新型農業經營主體的政策法規教育和技術培訓力度，幫助其提高理解、運用政策的水平和農業經營管理能力，為農業產業化發展厚植人力、智力優勢。創新黨的“三農”政策宣傳方式方法，提高政策宣傳的針對性、實效性和影響力。注重運用群眾方法和群眾語言闡釋黨的“三農”理論創新成果和大政方針政策，用農民群眾喜聞樂見又通俗易懂的表達方式宣傳三權分置的創新理論和制度設計，確保群眾喜歡聽、聽得懂、用得好，將黨的政策和法律法規傳播于尋常百姓家、深耕于農村土地中。

3.加強基層黨建，夯實基層基礎

加強基層黨員干部隊伍建設，強化基層黨員干部為民服務意識。充分發揮基層黨組織戰斗堡壘作用，提高基層群眾自治組織治理能力，增強農村黨員干部凝聚力、創造力和執行力。提高基層黨政機關和干部隊伍精準執行政策的能力和水平，開放思想、開闊視野、開拓思路、開門調研，在深入農村基層的實踐中領會政策、把握政策、落實政策，為農村土地三權分置的有效實施奠定基層組織保障。

四、結語

深化農村土地制度改革關鍵在于創新體制機制。只有緊緊扭住制度創新這個“牛鼻子”，形成引領改革、促進改革、深化改革的強大驅動力和牽引力，協調推進城鄉區域發展一體化、一二三產深度融合和多要素深度聯動，進一步解放和發展農村生產力，才能使農業成為大而全、大而精、大而強的產業，使農民成為體面而光榮的職業，使農村成為可以大有作為又能留得住人才的廣闊舞臺。實行農村土地三權分置，最根本的制度前提是毫不動搖堅持和發展農村土地集體所有制，同時明確農民集體經濟組織成員權，將土地承包權穩定在農戶手中，充分發揮農村土地要素功能，使土地成為農民增收致富的基本要素。只有緊緊圍繞農戶家庭承包權這個中心，展開制度創新、探索實施路徑，多措并舉、綜合施策，才能充分放活農村土地經營權，為農業現代化發展創設更加寬松、適宜的制度環境。

參考文獻：

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（責任編輯：輝 龍）