淺析重大行政決策終身責(zé)任追究制度

張娜

【摘要】行政決策對政府執(zhí)法活動起著不可或缺的指導(dǎo)作用，但實(shí)踐中因行政領(lǐng)導(dǎo)罔顧實(shí)際、不當(dāng)決策而導(dǎo)致公共利益蒙受重大損失的情況仍時(shí)有發(fā)生。為此，黨在審時(shí)度勢之后于十八大屆四中全會上作出了“建立重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制”的重大決定。這對提高行政決策質(zhì)量、確保決策依法作出而言大有裨益，但目前仍存在“重大行政決策行為”難認(rèn)定、責(zé)任主體難確定、追責(zé)效果難保障等問題，亟待采取相關(guān)措施予以補(bǔ)強(qiáng)。

【關(guān)鍵詞】重大行政決策；終身責(zé)任制；責(zé)任倒查機(jī)制；追責(zé)程序

一、建立重大行政決策終身責(zé)任追究制度的因素考量

（一）維護(hù)公共利益的需要

政府是公共利益是實(shí)現(xiàn)者和維護(hù)者，行政管理和行政服務(wù)是其職責(zé)所在，而行政主體的地位之所以高于行政相對人，就是因?yàn)樗淼氖枪怖妫哂趥€人利益。然，身體的一切行動都離不開大腦的指揮調(diào)度，行政首長的意志于是便通過行政決策來實(shí)現(xiàn)對具體執(zhí)法活動的指導(dǎo)。曾有學(xué)者指出：“行政是一種典型的官僚體制”，對于我國行政體制來說，外部實(shí)行的是科層制，內(nèi)部則實(shí)行行政首長負(fù)責(zé)制，在這種體制安排下，民主是其次，集中才是核心，換言之，行政決策可以有民主，但最終決定權(quán)依舊掌握在行政首長手中。然而，毋庸置辯的一點(diǎn)是，算無遺策只能是天方夜譚，更何況決策制定者還可能因利令智昏而故意失策以謀私利。每年我國由錯誤的行政決策所造成的經(jīng)濟(jì)損失和其他公共利益的損失不計(jì)其數(shù)，但為決策失誤而付出代價(jià)的卻幾乎從未是決策制定者。究其緣由，概因追責(zé)制度形同虛設(shè)，難起威懾作用。

（二）推進(jìn)法治政府建設(shè)

法治政府建設(shè)涵蓋多項(xiàng)內(nèi)容，行政決策依法作出無疑是其重要組成部分。無責(zé)任即無行政，科學(xué)合理的責(zé)任追究制度將是提高決策水平、確保決策依法作出的重要制度保障。追責(zé)制度可以對長官意志進(jìn)行潛移默化的規(guī)制，威懾其決策時(shí)不敢恣意妄為、犯錯后不能逃之夭夭。毋庸置疑，重大決策終身責(zé)任追究制度所具有的補(bǔ)偏救弊之效對于法治政府建設(shè)而言無疑意義重大。

二、重大行政決策終身責(zé)任追究制度存在的幾大問題

（一）“重大行政決策行為”難認(rèn)定

行為認(rèn)定是追責(zé)程序能否啟動的前提性條件，只有行為標(biāo)的具備相關(guān)責(zé)任要件，才能據(jù)以認(rèn)定主體的行為是否應(yīng)當(dāng)追究責(zé)任。換言之，“重大行政決策行為”的內(nèi)涵與外延的明確界定直接決定了追責(zé)事項(xiàng)范圍。如前所述，決策應(yīng)否被追究責(zé)任，取決于其對公共利益造成侵害的程度大小，這意味著界定“重大行政決策行為”至少面臨著兩大困境：一是何種決策屬“重大”決策？二是與其密切相關(guān)的“公共利益”如何判定？遺憾的是，我國目前雖有十八屆四中全會《決定》作為制度建立的理論依據(jù)，但相關(guān)的配套規(guī)定卻尚未跟進(jìn)，導(dǎo)致制度的運(yùn)行荊棘塞途。

（二）責(zé)任主體難確定

眾所周知，我國行政組織機(jī)構(gòu)具有官僚體制的部分特征，行政首長大權(quán)在握，亦實(shí)行行政首長負(fù)責(zé)制。那么，這是否意味著決策追責(zé)一律由行政首長買單呢？非也。在我國行政系統(tǒng)內(nèi)，加官進(jìn)爵、跨省調(diào)動、黨委決策、上級干預(yù)等可能影響主體認(rèn)定的因素不一而足，這就為決策制定者和相關(guān)經(jīng)辦人規(guī)避責(zé)任提供了可乘之機(jī)。在客觀層面，重大行政決策從制定到產(chǎn)生實(shí)質(zhì)效果，必然要經(jīng)歷一段較長的時(shí)間，這期間發(fā)生的行政官員跨區(qū)調(diào)動等情況會使原決策制定者不在原位置，追究其責(zé)任也就阻力重重。在主觀層面，很多官員可能在決策制定時(shí)就采取手段轉(zhuǎn)嫁風(fēng)險(xiǎn)，較典型的就是基于法不責(zé)眾的僥幸心理而以集體決策代替?zhèn)€人拍板，或者通過決策上報(bào)黨委決定來獲取庇護(hù)。

（三）追責(zé)效果難保障

行政首長雖處于相對的領(lǐng)導(dǎo)地位，但仍舊在公務(wù)員隊(duì)伍之列，而我國對公務(wù)員的處置自有內(nèi)部規(guī)則，一般不適用普通司法追責(zé)程序。在我國，上級行政機(jī)關(guān)對下級行政機(jī)關(guān)負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)與監(jiān)督職責(zé)，因此“對行政決策責(zé)任追究絕大多數(shù)屬于政府系統(tǒng)內(nèi)部的同體追究方式，即上級機(jī)關(guān)追究行政責(zé)任”[1]。這種內(nèi)部追責(zé)程序的不透明極易使上下級之間官官相護(hù)，使責(zé)任追究流于形式，追責(zé)后果亦難逃不公正的嫌疑。

三、建立重大行政決策終身責(zé)任追究制度的路徑探索

（一）明確界定追責(zé)事項(xiàng)范圍

明確追責(zé)事項(xiàng)范圍亦即確定應(yīng)予追責(zé)的“重大行政決策行為”邊界究竟為何。“重大”并非法學(xué)概念，因此直接賦予其明確定義并不現(xiàn)實(shí)，列舉式規(guī)定也難以盡如人意。筆者姑妄言之，可以通過確定與其相關(guān)的概念的判定標(biāo)準(zhǔn)來間接劃定追責(zé)事項(xiàng)范圍。具言之，首先，決策關(guān)涉的公眾人數(shù)。判定一項(xiàng)決策的影響力大小，首先要看因它產(chǎn)生的利害關(guān)系人的數(shù)量，只有合法權(quán)益受政策直接或間接影響的利害關(guān)系人達(dá)到一定的要求，才符合“重大”二字的內(nèi)在旨意。“重大行政決策涉及的利益相關(guān)人人數(shù)眾多且不特定，一般應(yīng)是影響到本區(qū)劃內(nèi)的所有人或絕大多數(shù)人。”[2]如果一項(xiàng)決策只與特定的少數(shù)人的利益存在關(guān)聯(lián)，那就不足以將其認(rèn)定為重大行政決策。其次，造成損失的大小，這種損失一般是經(jīng)濟(jì)損失。只有給公共利益帶來的損失在標(biāo)準(zhǔn)額以上（具體標(biāo)準(zhǔn)需由相關(guān)法律予以明確規(guī)定），才能納入追責(zé)范圍。

（二）明確責(zé)任主體的確定原則

雖然《決定》將“行政首長、負(fù)有責(zé)任的其他領(lǐng)導(dǎo)人員和相關(guān)責(zé)任人員”納入了責(zé)任主體范圍，但是其中的“相關(guān)”責(zé)任人員的兜底規(guī)定卻使主體界定依舊撲朔迷離。恰如坊間調(diào)侃“中國最難找的部門就是相關(guān)部門，最難找的政府工作人員就是相關(guān)工作人員”，行政體制和行政決策的特殊性為推諉責(zé)任所提供的空間，明確責(zé)任主體的確定原則就顯得尤為必要了。由于行政決策時(shí)常涉及黨委、上級行政機(jī)關(guān)等，而黨紀(jì)處分、行政處分、刑事處罰等有關(guān)責(zé)任主體范圍的規(guī)定又相去甚遠(yuǎn)，因此筆者建議，為了制度運(yùn)行更加順暢、追責(zé)更加高效，應(yīng)當(dāng)出臺專門立法，對重大行政決策行為的責(zé)任主體范圍進(jìn)行統(tǒng)一界定，以彌補(bǔ)法出多門的尷尬。而這一舉措所應(yīng)關(guān)注的重點(diǎn)就在于明確劃清上下級行政機(jī)關(guān)及各級行政機(jī)關(guān)與同級黨委之間的界限，黨政分開、各司其職，這樣才能保證重大行政決策更科學(xué)、更高效、更靠譜，更利民。

參考文獻(xiàn)：

[1]韓春暉：《政決策終身責(zé)任追究制的法律難題及其解決》，載《中國法學(xué)》2015年第6期。

[2]尹奎杰，王箭：《重大行政決策行為的性質(zhì)與認(rèn)定》，載《當(dāng)代法學(xué)》2016年第1期。