福利需要視角下中低收入家庭住房保障改革研究

佘晨曉

摘 要：改革開放將近40年來，我國經濟實力不斷增強，而中低收入家庭住房保障問題一直是政府關注的焦點和難點。因此，在福利需要理論的指導下，重點分析改革開放以來我國住房保障制度的發展歷程，分成城市住房福利制度的改革試點階段、城市住房福利制度改革的全面推進階段、城市住房市場化階段、城市注重中低收入者的住房福利制度安排階段和城市住房福利多元化制度階段等五個階段，研究各階段的主要特點和存在的問題，從而為我國下一階段住房保障制度的完善提出政策建議。

關鍵詞：福利需要；中低收入；住房保障；制度綜述

中圖分類號：F290 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2016）29-0052-02

一、研究背景和研究對象

改革開放40年來，中國經濟高速發展，國家經濟實力不斷增強。《2015年中國統計年鑒》數據顯示，中國GDP從1978年的3 645.2億元增長到2015年底的676 708億元，全國城鎮居民年人均可支配收入從1978年的343元提高到2015年的29 129元。近年來經濟的高速發展，為解決民生難題，特別是改善中低收入家庭住房條件提供了經濟基礎和物質保障。回顧改革開放將近40年來的居民住房變化情況，城鎮新建住房面積和城市人均住宅建筑面積都有了大幅度提高，城市居民住房質量也得到很大提高。然而，近年來，一些大城市房地產市場存在房價上漲過快、住房供應結構不合理矛盾突出等問題。大量的中低收入家庭沒有能力自己解決住房問題，影響了經濟和社會的穩定發展。為此，有必要梳理改革開放以來我國中低收入家庭住房保障制度的發展，為今后的進一步改善提供政策建議。

二、社會福利需要理論

社會福利中的需要是社會中生活的人在其生命過程中的一種缺乏的狀態。人的基本需要如果不能滿足，這種缺乏狀態將損害作為社會成員的人的生命意義。在個體社會成員的需要集合成為一種具有相同社會文化背景的社會群體成員的需要時，就形成了社會需要，要依靠福利組合中的各方的回應。需要滿足的重要條件是社會福利。一個社會的社會福利制度目標就是使社會成員的需要得到滿足。社會福利制度可以通過以下三個途徑來發揮需要滿足的作用：其一，社會福利制度提供了人類需要滿足所缺乏的資源，特別是為那些亟需幫助的弱勢群體提供的資源。其二，通過能力建設社會政策和行動項目，增強社會成員克服困難的能力，從而更好地實現需要滿足。其三，減少社會生活的障礙，使社會成員的權利得到實現，社會制度安排能夠滿足他們的社會需要（彭華民，2008）。

三、改革開放以來中低收入家庭住房保障制度發展

在改革開放前的計劃經濟體制下，我國長期實行的住房福利分配制度是一種由國家和單位統包職工住房投資、建設、分配的福利制度（賈康，劉軍民，2007）。1978年中國實行改革開放政策后，中國住房政策在住房商品化和住房制度改革的過程中不斷發展和完善。中國住房政策改革的階段可以按照有關的住房制度改革政策為標志，大致分為以下五個階段。

（一）城市住房福利制度的改革試點階段

這一階段住房制度改革政策的重點是試售公房，可以分為出售公房和補貼售房兩個階段；隨后還進行了住房租金制度上的改革。1980年6月，國務院批轉國家建委《關于加快城市住宅建設的報告》中指出加快城市住宅建設，迅速解決職工住房緊張的問題。中共中央、國務院批轉國家建委黨組《全國基本建設工作會議匯報提綱》發布，正式宣布中國將實行住宅商品化的政策，在一些城市進行了全價售房的試點。1982年補貼售房取代了全價售住房制度改革。1985年補貼售房被視為低價售房而被取消。1986年以后，公共租房政策的特點是改革低租金、提租補貼、租售結合、以租促售和配套改革。1988年初，國務院印發了《關于在全國城鎮分期分批推行住房制度改革的實施方案》，中國政府將住房福利制度改革正式納入中國改革開放的大規劃。

（二）城市住房福利制度改革的全面推進階段

為了配合中國社會主義市場經濟的發展，推動住房福利制度改革成為改革中的重要內容。1991年國務院頒發了《關于繼續積極穩妥地進行住房制度改革的通知》，引導居民的住房消費，逐漸實現住房商品化，發展房地產業。同年10月，全國第二次住房制度改革工作會議召開，認為可以進行全國的住房制度改革。在這樣的背景下，國務院于1991年批轉《關于全面進行城鎮住房制度改革的意見》，這是住房制度改革的一個綱領性文件，明確了城鎮住房制度改革的指導思想和根本目的，制定了城鎮住房制度改革的總體目標和分階段目標，要求在1992—1993年內在全國范圍內全面推進城鎮住房制度改革。還提出了按照社會主義有計劃經濟的要求，從改革公房低租金入手，將現行的公房的實物福利分配制度逐步轉變為貨幣工資分配制度。

（三）城市住房市場化的改革階段

1993年，《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》指出要加快城鎮住房制度改革，促進住房商品化和住房建設的發展。1994年，國務院下發了《國務院關于深化城鎮住房制度改革的決定》，標志著住房制度改革進入了一個市場化的新階段。在住房市場化的同時，具有住房保障作用的安居工程在1993年開始計劃實施。這項工程主要是為了解決大中型企業職工和大中城市居民的住房困難，是在總結各地的經濟適用住房的經驗基礎上提出的。安居工程的進展也很迅速，1997年底的建設規模為7 159萬平方米，解決了65萬戶城鎮居民的住房問題；1998年上半年分兩批下達的計劃建設規模為10 694萬平方米，合計起來已經超出安居工程的最初計劃總量（成思危，等，1999）。1998年，國務院下發《關于進一步深化城鎮住房制度改革，加快住房建設的通知》，要求從1998年下半年開始，全國城鎮停止福利分配，實行住房分配貨幣化。1999年，國務院公布了《住房公積金管理條例》，規定了住房公積金管理的機構、基金的繳存、提取和使用，并在基金的監督和處罰方面做了相應的要求。2003年，國務院發布《關于促進房地產市場持續健康發展的通知》，要求各地、各部門完善住房供應政策，加強經濟適用房的建設和管理，增加普通商品住房供應，建立和完善廉租住房制度，控制高檔商品房建設。

（四）城市中低收入者的住房福利制度安排階段

2003年之后，針對一些大城市房地產市場存在的房價上漲過快、住房供應結構不合理矛盾突出等問題，中央政府又采取了一系列措施。2006年，國務院繼續控制房地產業價格快速上漲。突出了廉租住房在多層次城鎮住房供應體系中的重要性，以及強調其在住房社會保障方面的安全網地位，但是，它的實際效果并不是十分明顯。2006年，國務院頒發的《關于解決農民工問題的若干意見》提到多渠道改善農民工居住條件，在推動中國城市住房福利制度安排改革的政策中，第一次明確將農民工納入。2007年，國家更加重視中低收入家庭的住房問題的解決，先后出臺多項政策加強中低收入者的住房福利提供，包括《關于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》，逐步擴大廉租住房制度的保障范圍。城市廉租住房制度是解決低收入家庭住房困難的主要途徑。

（五）城市住房福利多元化制度階段

1.推進安居房建設。2011年，我國迎來住房保障制度史上里程碑式的制度，國務院頒布《關于保障性安居工程建設和管理的指導意見》，要求大規模推進保障性安居工程建設。從2011—2014年，中央財政和中央預算內投資共為保障性安居工程安排了7 092億元的補助資金。同時，還發行了約7 000億元的企業債券，專項用于保障性安居工程建設（倪鵬飛，等，2016）。

2.加速棚戶區改造。2013年國務院發布《關于加快棚戶區改造工作的意見》，確定2013—2017年改造各類棚戶區1 000萬戶的目標。國務院印發的《關于進一步做好城鎮棚戶區和城鄉危房改造及配套基礎設施建設有關工作的意見》指出，在2015—2017年3年內改造包括城市危房、城中村在內的各類棚戶區住房1800萬套，農村危房1 060萬戶。全國城鎮棚戶區改造和農村危房改造工作取得了顯著進展。截至2014年年底，全國共改造各類棚戶區住房2 080萬套、農村危房1 565萬戶，其中，2013—2014年改造各類棚戶區住房820萬套、農村危房532萬戶（倪鵬飛，等，2016）。

3.加強租賃住房發展。房地產市場發展趨緊成熟，2015年住建部發布《關于加快培育和發展住房租賃市場的指導意見》，鼓勵和支持符合公共租賃住房保障條件的家庭，通過租賃市場解決住房問題，政府按規定提供貨幣化租賃補貼。

四、中低收入家庭住房保障制度展望

1.增加住房保障供給渠道。在供給側改革如火如荼開展的過程中，充分利用房地產去庫存的有利時機，應多方式多角度增加保障性住房供給渠道，而不僅局限于廉租房、限價房、棚戶區改造等傳統供給渠道。

2.拓展住房保障資金來源。目前，國家開發銀行貸款和公積金貸款是保障房建設的主要金融渠道，急需引入社會資本。保障房金融創新可通過與金融機構合作，在政府融資平臺的基礎上，通過發行理財產品，開展專項信用貸款等方式，為保障性住房提供專項資金支持。

3.強化住房保障制度績效管理，加強住房保障政策的宣傳。2015年財政部和住建部已發布《城鎮保障性安居工程財政資金績效評價暫行辦法》，對財政資金支持城鎮保障性安居工程實行績效評價，提高財政資金使用效益。要加強對住房保障制度的宣傳力度，一方面要讓中低收入家庭能更多了解住房保障的相關政策，另一方面要通過有效的渠道，使政策覆蓋人群能申請到合適的住房保障政策，使政策真正落實到位。

參考文獻：

[1] 成思危，等.中國城鎮住房制度改革[M].北京：民主與建設出版社，1999.

[2] 賈康，劉軍民.中國住房制度改革問題研究[M].北京：經濟科學出版社，2007.

[3] 倪鵬飛.中國住房發展報告2015—2016[M].廣州：廣東經濟出版社，2016.

[4] 彭華民.社會福利與需要滿足[M].北京：社會科學文獻出版社，2008.