新政治生態視角下行政權力清單制度的思考

史秀云+李寧+林爽

摘 要：在黨的十八大以后，黨中央提出要凈化和重構政治生態，在反腐敗方面連出重拳，懲治了大批腐敗分子，取得了很大的效果。但是，這還無法從根本上防止腐敗的產生。權力清單能夠劃分權力邊界，規范權力運用，是加強權力監督、預防權力腐敗的治本之策，對構建清正廉明的新政治生態具有重要作用。

關鍵詞：政治生態；權力清單；反腐敗

中圖分類號：D630 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2016）29-0158-02

一、反腐倡廉是新政治生態的一個重要主題

我黨自建黨以來一直追求廉潔的政治生態。不鉆營私利，而謀求公利的政治，我們稱作廉潔政治。與廉潔政治相對而言的，那就是腐敗政治了。古今中外社會歷史中，腐敗現象長期存在，想要完全消滅干凈幾乎是不可能完成的任務。在改革開放過程中，我黨始終對反腐敗問題非常重視，1982—2012年期間，共處分的黨員430萬人次，其中省部級干部達475人。雖然懲治力度非常大，但仍未有效禁絕腐敗問題，甚至反而在一些領域愈演愈烈。因此，如何防止腐敗現象繼續蔓延，是當前時期我黨面臨的一項重大考驗。一方面，需要靠黨員干部的黨性修養和廉潔自律；另一方面，則需要有廉潔的政治生態環境作為保障。在這種情況下，十八大以來，中共中央總書記習近平在多個場合發表重要講話，提出要凈化和重構政治生態，創造良好的從政環境。十八大以來，《黨政領導干部選拔任用工作條例》等20多個黨內法規的出臺，這是高壓反腐重要的制度保證。但是，社會上長期存在的腐敗現狀，不是一時半刻就能絕跡的。習近平總書記在2015年1月13日指出，“腐敗活動減少了但并沒有絕跡。”凈化政治風氣和重構政治生態，對繼續深化改革，推行依法治國和從嚴治黨，具有重大意義。中共中央公布的“八項規定”，標志著中國政治生態進入新的歷史發展階段。

在這個新政治生態階段，一個重要主題就是高壓反腐。高壓反腐是指我黨運用組織運行和制度建設，對權力運行過程中存在的腐敗問題，最大限度地調動資源來進行打擊和懲治的過程。高壓反腐對新政治生態構建的作用在于：一是梳理權力邊界，厘清權力運行中哪些“可為”、哪些“不可為”，加強制度體系對黨內監督、落實責任的約束力，推動在法治框架內反腐敗的進程。二是加強黨風廉政的組織體系建設，注重權力監督主體的專業化建設，推進紀檢監察的領導體制改革。三是打破腐敗政治生態中存在的團伙關系、人身依附關系，摧毀基于利益交互的傳統腐敗網絡。

二、行政權力清單是構建新政治生態的重要舉措

在全面推進依法治國的背景下，各級行政機關為了依法行使職權，需要全面厘清行政機關自身的法定權力和行政職權，對其所擁有的各項行政權力的基本類型、法律依據、法定責任、運行流程認定，形成的書面固定條款，就是行政權力清單。權力清單的實質是對權力的規制，有助于減少權力濫用造成的腐敗現象，杜絕腐敗產生的源頭。對反腐敗從“治標”過渡到“治本”，是我國法制反腐的深化和拓展，是構建清正廉明新政治生態的重要舉措。

2000年前后，國內開始全面規范行政機關具體行政行為。2004年頒布實施了《全面推進依法行政實施綱要》。依法行政是現代法治國家政府行政的基本模式。十五大提出依法治國后，本綱要提出用十年時間基本實現法治政府的目標。2008年5月，全國政務公開領導小組推出《政府信息公開條例》。政府信息公開是大勢所趨。世界上大約有68個國家制定了政府信息公開制度，促進了政府運作透明化的進一步發展。把政府信息公開，保障了社會公眾的知情權。陽光是最好的防腐劑，權力運用透明化，可以最大限度避免腐敗行為的發生。2013年十八屆三中全會提出權力清單制度。權力不透明、邊界不清晰、運用不公開，是滋生腐敗的土壤。權力清單制度明確界定權力，公開運用權力，可以有效地防止腐敗的發生。2014年2月，《關于公開國務院各部門行政審批事項等相關工作的通知》公布，要求各部門通過部門網站等媒體公開本部門的行政審批事項；3月，國務院審改辦就公開了各部門的行政審批事項。中央于2014年10月推出《全面推進依法治國若干重大問題的決定》。加快社會主義法治國家建設，需要進一步推動權力清單制度的實施。李克強總理在2015年兩會作的《政府工作報告》中，對簡政放權為特征的行政體制改革進一步深化，提出了政府權力清單、責任清單和市場準入負面清單。2015年3月24日，黨中央、國務院《關于推行地方各級政府工作部門權力清單制度的指導意見》對權力清單制度的全面推廣做了整體安排。

在中央政府大力推動權力清單制度的同時，各地各級政府也在逐步摸索，從信息公開、權力公開透明運行，發展到權力清單制度。邯鄲市是首先公布權力清單的市級單位。2005年8月，公布了市長的93項法定權力，以及57個行政部門的2 084項權力。2008年權力清單制度覆蓋到鎮一級單位，如紹興市錢清鎮確定鎮政府的權力清單體系，推動了權力清單制度的全覆蓋。

行政權力清單制度，一是明確了權力的邊界和范圍，用“權力清單”來界定公職人員的權力范圍，有利于解決由于權力界定模糊而造成的權力濫用，從而導致腐敗的情況；二是向社會公開公布權力清單，有利于社會公眾行使知情權，并監督權力的合法使用；三是行政權力清單可以規制政府權力，對于我國透明權力體系的構建、推進依法治國、建設法治政府和法治社會都具有重要的意義。

三、進一步完善權力清單制度，促進清正廉明政治生態的實現

（一）完善“權力清單”的頂層設計

要通過權力清單制度設計，使權力清單合法、合理、有效、配套。一是需要人大對政府職能做清晰的界定，劃分權利項目，審定政府制定的權力清單，避免政府在制訂權力清單過程中“自導自演”，解決目前權力清單中存在的責任不明確、不科學、權威性差等問題。二是權力清單制定須遵守“依法行政”的原則，始終以法律法規作為清單制定的準則和標準，為權力的運用找到法律依據，以此解決清單合法化問題。三是權力清單制定合理化，“權力清單”的制定，要合法、合理、有效，要有利于界定政府權力邊界、規范權力運行。四是解決“權力清單”制度化問題。我國制度設計的原則是“決策、執行、監督”三權制衡并相互協調。權力清單制定過程中，也要對權力進行科學配置，建立權力監督制約機制，推進權力公開透明運行。

（二）完善配套的四種清單制度

要推出與權力清單配套的政府責任清單、市場的負面清單、公眾的權利清單。要推出“責任清單”，建立追責機制，與“權力清單”相匹配，避免政府部門官員濫用權力。還要建立“負面清單”，建立完善的市場監管體系和統一的市場準入制度。應當明確公民享有的知情權、監督權，公布公眾“權利清單”，政府部門出現越權行為或企業的不法行為時，民眾可以按照“權利清單”舉報或維權，使民眾監督成效顯著。

（三）“權力清單”制度的關鍵在落實

做好權力清單落實，要進行權力清權、加強清單執行力度、優化清單流程三方面工作。權力清權一方面要按照政府減政放權的要求，削減公權，縮減政府機關部門數量，裁減政府人員尤其是各級官員權力數量，使市場能夠發揮資源配置的作用；另一方面要減少政府管制，改革行政審批制度，減少審批事項，最大限度降低政府對微觀經濟的干預，以此減少政府官員運用權力尋租的空間，消除腐敗產生的機會和條件。

強化“權力清單”執行，重點在于用權過程公開，做到權力運行過程的公開透明。在設計群眾利益事項時，要充分采用聽證會、座談會、辯論會等形式，聽取廣大群眾意見，從群眾利益角度出發，做出相關決策。

“清單優化”工作，主要是做好權力清單執行情況的反饋，“根據全面深化改革的需要，不斷進行再論證、再梳理、再精簡”，①對權力清單執行不力、執行效果不佳的及時督促改進。

結語

眾所周知，我國社會上的腐敗現象，大多是公職人員公權私用，濫用自己手中的權力，為自己或他人、為利益集團謀取私利，權力腐敗成為腐敗行為的主體。因此，權力清單制度可以劃清權力界限，規范權力運用，一定會對避免權力腐敗，構建清正廉明的新政治生態，發揮重要作用。

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