大數據驅動的食品安全治理路徑

摘 要：食品安全治理正在由管制性互動階段進入大數據驅動時代。大數據在促進食品安全治理方面具有獨特的優勢，同時對治理工具、治理主體和結構、治理風險等提出了挑戰。食品安全治理必須優化、創新治理工具組合，完善以合作治理為核心的社會共治框架，建立健全法律法規和誠信體系，推進分層治理，防范治理風險，提高食品安全整體水平。

關鍵詞：食品安全；治理；大數據

中圖分類號：TS201.6 文獻標志碼：A 文章編號：1008-2697（2017）02-0037-05

食品安全始終牽動著消費者的神經，也是政府、學者和社會其他各界關注的焦點。隨著社會分工的深化、現代科學技術的發展，人類社會正在步入大數據時代。2015年，國務院印發《促進大數據發展行動綱要》，指出要在食品安全等領域，推動進行數據的匯聚整合與關聯分析，提高監管和服務的針對性、有效性。大數據為食品安全治理帶來了機遇，也對食品安全治理工具、治理主體與結構、治理風險等提出了新的挑戰，亟需創新治理工具和治理框架來應對可能的風險，提高整體治理水平。

一、食品安全治理：從管制性互動到數據驅動

食品安全治理傳統上以政府威權管制為主要手段，通過政府監管部門與食品生產經營企業之間進行互動來實現，典型的政策措施是制定標準、事前的生產經營許可、監督抽查、專項整治等，此外還有媒體的監督等。在威權管制模式下，政府是食品安全信息的主要收集者和發布者，企業將適應政府管制要求視作食品安全的主要目標，消費者的主體地位被邊緣化。隨著信息時代的到來，移動終端的日益普及，食品安全的海量信息正大體量地撲面而來。至2016年底，中國網民規模達到7.31億，其中手機網民規模達6.95億。龐大的移動互聯用戶基數，這也預示著事關每個人切身利益的食品安全信息會在短時間內點對點地發布出去，并在個體間以幾何級數傳播。

傳播的信息僅僅是食品大數據極小的組成部分，人們在食品生產和消費的各個環節都產生著大量的數據（如生產信息、產品信息、檢驗信息、倉儲信息、銷售信息等）[1]。據統計，2015年，我國限額以上餐飲業法人企業25947家，營業額4864.01億元，年末從業人數2220780人；僅億元以上商品交易市場中，就有農產品攤位558530個、食品飲料市場攤位26725個、成交額257.93億元。2016年，我國新發布食品安全國家標準530項，涉及到食品安全指標近2萬項，新增農藥殘留的限量指標490項；國家食品藥品監管總局在全國范圍內組織抽檢了32類、25.7萬批次食品樣品，推出了“全國食品抽檢結果查詢系統”，為消費者提供抽檢結果查詢。政府監管部門、生產經營單位、新聞媒體、消費者協會、食品相關行業協會、農民專業合作組織等在輿論監督、維護消費者權益、促進行業自律等食品安全治理方面，掌握、形成了大量的數據；不僅文字可以成為數據，方位、溝通等皆可數據化[2]：互聯網+、物聯網、云計算等技術將食品安全治理工作推進到數據驅動時代。

二、大數據對我國食品安全治理的挑戰

大數據為食品安全治理提供了更全面的信息或更有力的證據，有利于科學決策，同時彌補政府資源不足，提高應急反應能力[3]；有利于對食品安全事件進行精準監管和預警，實現問題食品的可追溯[4]；有利于食品生產經營企業及時掌握消費者的需求，更好地滿足消費需求，降低生產經營成本，保證合法經營的合理利潤，降低生產經營不安全食品的內驅力。然而，大數據時代對食品安全治理工具、治理主體與結構、治理風險都提出了新的挑戰。

（一）食品安全治理工具的新挑戰

長期以來，對食品生產經營行為的監管，運用的主要是以政府權威力量為主導的管制性工具，在主渠道依靠人工事后監管和以罰代管的方式進行[5]。隨著大數據時代的到來，僅僅利用管制性工具已經不能滿足食品安全治理的需要。首先是管制工具已經不能適應食品安全治理的需要。在監管模式下，政府監管主要針對食品生產經營企業。監管是否到位，主要判斷標準是食品安全事件是否發生或者被媒體曝光，媒體的新聞報道需要經過宣傳部門的審查或同意。所以，出于自利考慮，政府很少主動公開食品安全事件；除非真正有非常嚴重的食品安全事件發生，否則媒體對食品安全事件的報道往往相對較少。然而，隨著大數據時代的到來和信息通訊技術的發展，人人都成為信息源、個個都成為傳媒人，僅靠監管企業已經無法有效防范食品安全事件及次生風險的發生。“僵尸肉”新聞、濟南疫苗事件①等在互聯網的作用下都造成了一定的社會恐慌。政府必須創新、應用激勵性工具，引導、激發各相關主體共同為促進食品安全付諸行動。大數據本質上是一種信息工具，必須定義受眾，發揮信息的有用性。其次，在傳統的監管模式下，政府對食品生產經營實行生產許可、產品監督抽查等，已經形成了大量的數據，為實行大數據治理提供了一定的條件。現代通訊技術的發展、移動終端的廣泛應用、電商的蓬勃發展，都要求對傳統的治理工具進行創新，以便充分、科學、合理利用食品數據。不同的是，傳統監管模式下，食品數據主要由政府部門、檢驗檢測機構和企業擁有，基本是各個主體內部獨自使用。而生產企業由于取得了生產許可或者監督抽查合格，往往認為出現質量安全問題的責任應該由政府承擔，從而產生依賴心理，削弱了履行質量安全主體責任的主動性和積極性。破解生產經營者與消費者之間信息的不對稱，也要求治理工具的創新。

（二）食品安全治理主體與結構的新挑戰

在食品安全的傳統治理模式中，政府是最權威、最主要的治理主體。隨著大數據時代的到來，以政府監管為核心的治理模式正在慢慢發生變化。信息化和智能化終端的廣泛應用將使傳統上政府對食品生產經營的“黑盒子”式監管變得越來越透明化，客觀上要求社會管理體制必然是一個多元主體共同治理的網絡[6]。最突出的變化是消費者由傳統上食品安全的被動參與主體，正在成為食品安全數據的提供者。消費者在電商平臺通過對所購買食品和食用農產品的評價，同時通過購買行為行使投票權，倒逼生產經營者提高質量水平和安全水平，從而成為食品安全治理的積極參與者。當然，政府仍然是食品安全數據的最主要原始采集者，因為政府可以基于公共安全需要，強制要求食品生產經營者提供食品相關數據。按照《政府信息公開條例》，除食品藥品、產品質量的監督檢查情況應當主動公開外，涉及公民切身利益的信息也應當主動公開。對于政府而言，面臨著是否要公開食品安全信息的元數據問題。公開食品安全元數據，就意味著橫亙在普通消費者和政府監管部門之間的鴻溝，將被社會組織、智庫逐步填平。政府、生產經營者、社會組織或智庫、消費者等在食品安全治理中的力量對比將發生變化。并且，隨著大數據技術的應用，食品生產經營過程越來越透明，對生產經營者的數據錄入能力要求越來越高，而消費者在食品安全治理中的深度參與，也要求其能夠在消費的同時維護自身信息安全。

（三）食品安全治理風險的新挑戰

“大數據”體量大、類型多、來源廣、增速快，并非“完全理性”所能夠預知、分析和評判，在治理過程中面臨著潛在的風險。首先是數據崇拜和盲從。數據本身并不能告訴我們事實的真相，只是告訴我們過去的信息，其價值和背后的真相需要進行客觀的分析。2016年3月，關于高錳鋼燒水壺有毒的消息迅速在人群中傳播，依據是江蘇省質監局發布的質檢報告，結果造成了恐慌，一些市民將家中的水壺丟掉；事實是檢測沒有采用標準要求的模擬液，導致錳檢出結果偏高，而后有專家進行了不科學的解讀。同時，實踐是動態發展的，過分依賴歷史數據就有可能對治理實踐提供錯誤的參考建議。其次是數據操控風險[7]。通過人為的修改數據，如刷數據、刷評價、刷信譽等不正當行為，從而誤導相關利益主體的決策，使其做出不正確的選擇。再次是數據泄露風險。食品安全事關每個人的利益，海量的數據如果保護不當，就有可能造成本應保密的數據泄露，對社會帶來恐慌，影響社會穩定，甚至有可能影響國家的經濟利益和公共安全；或者對個人隱私或者企業秘密保護不夠，容易侵犯個人或者企業的權利，造成不必要的麻煩。而在互聯網背景下，網絡安全事件的處置難度愈益增加，而食品數據鏈長、采集涉及主體多，數據泄漏風險大大增加。

三、大數據時代我國食品安全治理的路徑

大數據時代，社會治理層次日益扁平化，食品安全治理必須順勢而為，循“數”治理，走出治理的新路徑。政府應轉變理念，強化頂層設計，創新治理工具，通過公私合作治理、跨界跨層級聯合、信息資源共享，全方位發揮食品安全治理主體的作用，優化合作共治的治理結構，加快社會誠信體系建設、防范治理風險，從而提高全社會的食品安全水平。

（一）開發創新食品安全治理的大數據工具

大數據時代，食品安全治理要綜合運用管制性工具、企業化工具、市場化工具、社會化工具。大數據既是一種資源，也是一種治理工具，兼具管制性、企業化、市場化、社會化的特征。從農產品種植到食品消費，食品供應鏈產生了包括農藥、化肥、土壤環境、物流運輸設備等在內的大量信息。但是，僅僅有紛繁復雜、規模巨大、類型多樣的信息，對食品安全治理是無效的，甚至有可能成為治理的“噪音”，必須開發創新、規范大數據工具。一是強化食品大數據源格式設計。統一食品從農產品生產到消費品在各環節的指標參數，確保食品數據的一致性。研究發布技術路線圖和術語指南，明確數據共享和交換的基本規范，形成良好的數據標準，健全數據保護框架，規范數據的收集和貯存，實現食品數據的高效、安全共享和關聯。二是激勵農業生產經營者主動提供食品相關數據。目前我國農業生產主要是以農戶家庭為單位的生產經營方式，作為食品源頭的農產品數據采集困難。要大力推進農業供給側結構性改革，扶持農業生產經營合作組織，加強農業標準化建設，促使農業生產經營主體主動采集產前、產中、產后數據，培育地理標志保護產品、名優農產品，發展品牌農業。三是明確食品生產經營相關主體主動提供真實、準確信息的義務。在試點基礎上，出臺要求企業、社會組織主動提供涉食品安全信息數據的政策法規，使主動提供數據成為企業、社會組織的義務。

（二）建立健全基于大數據的食品安全責任鏈條

一是完善數據提供的激勵約束機制。逐步培育公信力強、知名度高的食品檢驗檢測認證集團，充分發揮其在食品安全治理中的綜合技術服務和信息傳遞作用；構建檢驗檢測認證組織與食品生產經營企業的激勵約束機制，使檢驗檢測認證組織在出具檢測報告、認證證書的同時，擔負對食品生產經營企業的跟蹤監督責任，并提供產品改進及質量保證服務，使食品符合預期質量安全標準。如果因為出具不符合安全標準的虛假報告或者誤導性報告而對消費者造成了損失，檢驗檢測認證組織應當對消費者承擔連帶賠償責任。二是完善保險機制。為了應對可能面臨的風險，應分類別探索開展食品安全保險試點，確保食品生產經營企業和檢驗檢測認證組織在面臨賠償問題時能夠足額賠償：建立食品生產經營企業、檢驗檢測認證組織和保險公司之間相互監督、相互促進的激勵懲罰兼容機制。

（三）提升基于大數據的政府食品安全監管能力

充分發揮大數據的作用，正確處理信息、科學架構信息、相機挑選信息、及時獲取信息、適時傳遞信息，提升各級政府食品安全監管能力。一是出臺數據庫建設的技術法規。強化頂層設計，科學論證，明確需要的信息，制定統一的數據格式標準，統一技術標準、數據標準、界面標準，為食品安全數據的共享夯實基礎。二是強化精準智慧監管。建立標準、政策數據庫，使信息能夠自動進行智能分析，找出政策沖突、標準沖突之處，在數據融合的基礎上，深入挖掘大數據，對食品分類別、分區域、分人員等進行精細化分析，提供點對點的精準化監管。三是提高基層食品安全監管能力，深入推進分層監管。針對基層食品安全監管力量薄弱、專業技術人員缺乏的情況，大力開展分層級食品安全監管能力建設。合理構建食品安全監管平臺，將一線執法人員碰到的監管難題及時上傳給上級業務部門。上級業務部門根據實際情況將權力清單進行系統梳理，合理放權，及時指導、授權，實現監管協同，提高監管能力。

（四）完善數據共享的食品安全社會合作共治結構

大數據不但為食品安全治理提供了新的工具，而且在消費者和生產經營者之間搭建了信息直通的橋梁，更有利于消費者和其他主體參與食品安全治理。當前，食品安全消息通過網頁、朋友圈、微信公眾號、APP等各種途徑進入消費者的視野。然而，各種消息魚龍混雜，往往影響著消費者的正確判斷。因此，必須建立統一權威的食品安全信息陣地和發布渠道。優化整合食用農產品、食品及食品相關產品安全信息，建設全國統一的食品安全數據庫并劃分密級；同時，建設食品安全信息網以及微信公眾號、APP，普及食品安全基本常識，及時公布食用農產品檢測信息和食品監督檢查情況，通報食品安全事件、案件查處情況，發布風險預警信息，澄清、糾正不實食品安全輿情。食品安全數據庫、食品安全網、微信公眾號、APP等由國務院食品安全委員會及其辦公室國家食品藥品監督管理總局主辦，國家衛生和計劃生育委員會、農業部、質檢總局協辦，可以通過政府購買服務的方式由非政府組織承辦，完善購買程序和監督評估機制[8]，形成以信息共享、可懂、相互理解一致為特征的運行機制，使相關利益主體能夠及時接收、理解相關信息，便利參與決策。食品安全信息網與APP要具備查詢食品生產經營主體既往信息的功能，消費者可以便捷地一次性查詢到某一主體過去所有的食品安全生產經營及檢測認證等相關信息，從而為消費者及其他相關利益主體提供決策參考，構建起責任履行的倒逼機制。同時，充分發揮非政府組織的作用。逐步培育開展食品對比測試的消費者組織[9]、科研機構，為消費者提供真實、全面、實用的消費數據和參考信息，對食品質量形成有力監督、為消費者提供中立消費指引，促進食品質量整體水平提升。行業組織要通過溝通、協調、監督、研究、評議等方式，積極進行專業、及時、有效治理[10]，將不合格食品驅逐出市場。提高媒體從業人員的食品安全素養，避免對食品安全相關信息的誤解或者片面解讀。

（五）加快社會誠信體系和制度建設，防范治理風險

防范食品安全治理風險，要加快誠信體系和相關制度建設，營造誠實守信的環境，懲罰與激勵并重，使監管人員、生產經營者、消費者、媒體從業人員等能夠自覺承擔責任，積極履行對社會的承諾。一是加快建設社會征信體系[11]。加快建立以統一社會信用代碼為基礎的社會信用庫，對食品安全信息進行統一賦碼，解決數據跨部門流動性差的難題，及時將對食品企業的行政許可、監督抽檢、行政處罰、責任追究等信息及其法人代表和其他生產經營者的守法經營情況等錄入數據庫，形成開放共享的信用數據流和信用檔案，供銀行、保險機構、上下游企業及消費者等相關利益群體使用，形成對企業和生產經營者的倒逼機制，迫使其增強信用意識，營造起嚴守誠信的社會環境。二是制訂出臺大數據治理的相關政策措施和法律。為防止食品安全信息的盜用、濫用，國家應制訂和完善數據安全以及保護個人隱私的相關法律法規[12]，通過立法防范數據泄露風險。對于在網上傳播虛假食品安全信息的，應結合危害程度和傳播目的堅決進行處罰。三是將企業食品安全主體責任落到實處。明確直接與消費者發生利益關系的企業對消費者負首要責任，侵犯消費者權益后要首先承擔對消費者的責任，先行負責賠付后保留對上游企業的追溯權，迫使企業嚴把源頭關。嚴格執行食品安全標準和法律法規，使食品生產經營者形成對社會、對消費者必須提供安全食品的心理契約。

四、結論與展望

大數據時代，帶給食品安全的不僅是機遇，更有挑戰；不僅改變了食品安全信息的交流模式，也現實地改變著食品生產經營的模式。現代信息技術的廣泛應用強化了企事業單位、社會團體和消費者在食品安全治理中的作用，為食品安全治理的實質性改進和創新提供了主體基礎、物質基礎和可行的路徑選擇。從供給側而言，大數據有利于精準預測消費者需求，更好地提高食品供給質量，從而在更高水平上實現供求平衡。從需求側而言，消費者可以更快捷地搜尋到相關的食品信息；然而，不幸的是，如果不加辨別地信任這些數據，有可能誤導消費者，因為海量數據并不一定帶給消費者正確的指引，仍然需要謹慎甄別。大數據技術在食品安全治理領域的廣泛應用，將要求政府轉變治理理念，強化頂層設計，完善大數據相關法律法規，統一數據格式標準，引入更多間接性政策工具并進行優化組合；加快誠信體系建設，加強誠信教育，促使消費者提高消費理性，形成食品安全各相關主體自律與他律內在有機統一的良性治理機制。

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（責任編輯：陳 勇）