少數民族地區精準脫貧研究

【摘 要】少數民族地區是我國新一輪脫貧攻堅的主戰場。通過對個案的分析發現，少數民族地區貧困面廣、貧困程度深，少數民族貧困人口比重大，基礎設施建設嚴重滯后，貧困人口收入低，易地移民搬遷任務重，貧困人口文化素質較低等問題依然突出。同時還面臨著貧困人口指標層層分解與貧困對象識別不精準、脫貧攻堅項目實施資金投入剛性需求與扶貧資金投入供給能力不足、產業扶貧項目脫貧效應的時滯性與年度脫貧目標要求短期性、貧困農村“空心化”與脫貧任務艱巨性等突出矛盾。為此，要抓緊完善貧困人口精準識別機制，建立以目標需求為導向的項目建設資金投入機制，改革精準脫貧成效的考核辦法，切實加強貧困村扶貧治理能力建設，確保少數民族地區如期實現脫貧攻堅目標。

【關鍵詞】少數民族地區；精準脫貧；難點與對策；個案分析

【作 者】凌經球，中共廣西壯族自治區委員會黨校研究員、教授。南寧，530022。

【中圖分類號】F127.8 【文獻標識碼】A 【文章編號】1004 - 454X（2017）01 - 0149 - 009

一、問題的提出

打贏脫貧攻堅戰是全面建成小康社會背景下，黨中央、國務院向全世界作出的莊嚴承諾。按照黨中央、國務院的要求，精準脫貧就是在精準識別貧困對象的前提下，通過采取精準扶貧措施，確保貧困人口“不愁吃、不愁穿”，并使其義務教育、基本醫療和安全住房得到保障，貧困人口的可支配收入要高于國家規定的貧困線（以2010年不變價計算的年人均純收入2300元），貧困地區的基本公共服務要接近全國平均水平 。[1 ]

黨的十八大以來，習近平總書記先后十多次深入少數民族地區、邊遠山區和革命老區，并且反復強調，少數民族地區、邊遠山區、革命老區是脫貧攻堅的“主戰場”。按照脫貧摘帽標準來衡量，到2020年要實現少數民族地區貧困人口全部脫貧、貧困村和貧困縣全部摘帽，其難點何在、如何來突破等，是擺在理論工作者和實際工作者面前的一個重大問題。本文在對精準扶貧進行理論梳理的基礎上，擬以廣西DHYZ自治縣QBN鄉為個案展開分析，以期引起理論工作者和實際工作部門特別是高層決策者對少數民族地區精準脫貧特殊性的高度重視。

二、精準扶貧的研究綜述及其概念的界定

（一）精準扶貧的研究綜述

“精準扶貧”是2013年11月習近平總書記在湖南省湘西土家族苗族自治州時首次提出的。近年來學界對精準扶貧的研究，主要圍繞以下問題來展開：

1.闡釋了精準扶貧的科學內涵。汪三貴、郭子豪（2015）認為：精準扶貧最基本的定義是扶貧政策和措施要針對真正的貧困家庭和人口，通過對貧困人口有針對性的幫扶，從根本上消除導致貧困的各種因素和障礙，達到可持續脫貧的目標，其內容包括：對貧困戶的精準識別和精準幫扶，扶貧對象的動態管理和扶貧效果的精準考核；[2 ]沈茂英（2015）把精準扶貧定義為一種新型扶貧機制，是針對不同貧困區域環境、不同貧困農戶狀況，運用科學有效合規程序對扶貧對象實施精確識別、精確幫扶、精確管理的新型扶貧機制；[3 ]黃承偉、覃志敏（2015）從精準扶貧的核心（“真扶貧、扶真貧”）、實質（使扶貧資源更好地瞄準貧困目標人群）和內容構成（貧困人口識別和扶貧資源——資金、項目—— 瞄準）來闡述；[4 ]李鯤、葉興建（2015）把精準扶貧概括為一個“過程”，即在科學有效的標準和程序下，因時、因地對貧困地區、貧困村和貧困戶進行精確識別，按照本地的實際開展聯動幫扶和分類管理，并根據動態的準入和退出機制做出精準考核的過程；[5 ]左停、楊雨鑫、鐘玲（2015）則運用公共管理學、社會學、經濟學等理論，通過中央—地方關系、社會控制以及“社會成本”三個視角對精準扶貧進行了理論解讀，進一步揭示了精準扶貧的深層內涵；[6 ]同時，左停（2015）還從宏觀（認識精準、重心精準）、中觀（措施精準、管理精準）和微觀（識別精準、幫扶精準）三個層面對精準扶貧的理論內核作出了解讀。[7 ]

2.分析了實施精準扶貧的主要障礙。汪三貴、郭子豪（2015）指出了精準扶貧的三大障礙（即：精準識別“不精準”、幫扶項目難以“精準”、資金和項目管理體制與精準扶貧要求不適應）；[2 ]左停、楊雨鑫、鐘玲（2015）分析了貧困人口“規模控制導致規模排斥”、平均主義思想對扶貧資源實際分配的影響和農村勞動力轉移與市場化背景下扶貧開發有效手段不足的三大困境；[6 ]唐麗霞、羅江月、李小云（2015）從貧困戶精準識別的技術、鄉村“空心化”、貧困戶思想觀念和扶貧政策的制度缺陷等方面進行分析；[8 ]沈茂英（2015）以藏區為例，分析了民族地區實施精準扶貧面臨的多維約束（生態、自然、經濟、人口、制度和政策以及成本等）；[3 ]鄧維杰（2014）分析了實施精準識別過程中，存在的“規模排斥、區域排斥和識別排斥”問題以及實施精準幫扶存在的需求排斥、入門排斥、資金用途排斥、市場排斥、專業排斥、團隊排斥、配套排斥、模式排斥和投入排斥等問題。[9 ]

3.提出了實施精準扶貧的對策思路。學術界分別從宏觀和微觀兩個層面來提出對策。宏觀方面，汪三貴、郭子豪（2015）提出了完善精準識別機制、考核機制、群眾受益機制和金融扶貧到戶機制的對策；[2 ]李小云（2015）提出“緩解非收入性貧困、確保貧困人口的收益，整合資源投入改革，創新扶貧方式，制定科學、長遠的農村扶貧規劃”等對策措施；[10 ]周民良、時保國（2015）從強化扶貧政策制定和實施的激勵約束作用、為貧困地區、貧困人口提供多樣化選擇、充分發揮社會合力及發揮智庫、建言作用等，提出對策建議；[11 ]劉解龍（2015）著眼于經濟新常態，提出了創新市場機制、主體之間協商機制、扶貧資源整合機制和可持續發展支撐機制的對策措施；[12 ]鄧維杰（2014）提出開展國家級和省級的貧困普查，對貧困村實施分類管理，在村級實施“應保盡保”和“應扶盡扶”政策的建議。[9 ]微觀方面，左停（2015）提出建立貧困村村級扶貧資金項目，加強村級社區公共服務功能，設立貧困村公益性服務崗位，提升貧困地區鄉土經濟競爭力，依托小城鎮為低收入農民提供就業崗位，做實縣一級扶貧開發領導小組平臺等七個方面具體措施。[7 ]

（二）精準扶貧的概念界定及其主要特點

綜上所述，學界目前對于精準扶貧的界定主要有以下幾種：一是“措施針對性說”（汪三貴、郭子豪，2015），二是“幫扶機制說”（沈茂英，2015），三是“資源瞄準說”（黃承偉、覃志敏，2015）和“幫扶過程說”（李鯤，葉興建，2015）等等。這些界定（或描述）對于人們更好把握精準扶貧無疑有所幫助。但不可否認，這些界定尚處在一個表象描述的階段。筆者認為，精準扶貧是具有中國特色的一個治貧概念，其核心是解決“扶持誰、誰來扶、如何扶、如何退”的問題，以期達到“扶真貧、真扶貧、真脫貧”的目的。從學理來分析，筆者認為：精準扶貧是根據統一的貧困衡量標準，按照法定的識別程序，運用科學的識別方法準確地識別出貧困對象，同時精確梳理出其致貧因素和貧困類型，進而采取因人因地制宜的“靶向治療”措施，實現現行標準下貧困人口精確脫貧目標的一種貧困治理方略。

作為一種新的治貧方略，精準扶貧是手段，而精準脫貧是目的。中央提出的新的治貧方略是目的與手段的統一。其主要特點可概括為：第一，貧困對象識別的規范性。規范性體現在識別標準的客觀統一（貴州省總結出來的“四看法”等），識別程序的剛性約束（如需經過多次民主評議），識別過程的公開透明（需經過公示），識別方法的多元應用（如既有定性判斷，也有定量分析評價等等），從而最大限度地保證識別出來的貧困人口的真實性。第二，扶持措施的針對性。如中央提出的“五個一批”中的產業發展脫貧一批，主要是針對有條件、有能力的人需進行產業開發來促其實現脫貧；易地扶貧搬遷脫貧一批，是針對那些生存在環境極端惡劣的貧困人口提出的扶持措施。這些體現了因人施策，靶向治療的要求，其目的在于提高扶貧的精確度。第三，管理機制的動態性。通過實施幫扶措施，實現脫貧的貧困人口，逐一進行“銷號”；對一些原本是非貧困人口，但因各種原因陷入貧困之列，或有些脫貧的貧困人口重新返貧的，要把他們重新確定為貧困人口加以扶持。第四，脫貧成效的精準性。所謂脫貧成效精準，就是要防止沒有達到脫貧標準而“被脫貧”的現象，同時也要防止一些已經達到脫貧標準，但為了繼續享受各種扶持政策而不愿“出列”的現象。第五，考核評價的權威性。貧困人口的精準脫貧，其前提是脫貧成效必須精準，而這個“精準”又必須建立在嚴格的考核評價之上，故此，在新一輪脫貧攻堅戰中，中央要求對精準扶貧過程中的考核評價采取第三方評估的方法來進行。

三、少數民族地區貧困狀況的個案分析

分析樣本的選擇主要基于以下幾點理由。第一，DHYZ自治縣既是國家扶貧開發重點縣；第二，分析樣本地處石漠化片區，是連片特困區域；第三，該自治縣貧困程度較深，而分析樣本在該縣又是貧困程度較深的鄉鎮之一，其作為分析樣本具有一定的典型性。

（一）QBN鄉的基本鄉情

據史料記載，QBN鄉建制始于明代，清光緒三十年（1904年）改土歸流官設七百弄團總局，局以下設七個村團，每個村團下轄100多個弄，故得此名。該鄉位于DHYZ自治縣西北部，距自治縣縣城86公里，地處貧困大石山區，是世界上喀斯特地貌保存最完整的地區。全鄉轄區面積203平方公里，海拔800～1000米的峰丘有5000多座，1300多個洼地。

該鄉管轄10個村委會，222個村民小組。截至2015年底，全鄉有人口19965人，其中瑤族人口12386人，占62.04%。全鄉耕地面積12627.05畝，人均耕地僅為0.7畝，且全部是散落在千山萬弄之間的旮旯地，可種的作物主要是玉米、黃豆以及南瓜等，經濟效益十分低下。2015年，全鄉農村居民人均可支配收入為4426元，僅分別為全國和廣西平均水平的41.09%、46.75%。

（二）分析樣本的貧困現狀

1.貧困面廣，貧困程度深。表1反映的是2016年1月廣西壯族自治區開展貧困人口精準識別后該鄉貧困人口精準識別的結果。從表1可知，該鄉10個村中貧困發生率在40%以上的就有7個，其中貧困發生率最高的NP村委會為68.23%；貧困發生率最低的弄良村委會也高達27.34%。全鄉貧困發生率為43.33%，比廣西平均水平高了32.8個百分點。

此外，圖1顯示了七百弄鄉各類貧困人口（按其貧困深度來分類，一類為最貧困，其余以此類推）分布的狀況，其中第一類有526戶、2246人，分別占貧困戶和貧困人口總數的27.04%、28.27%；第二類有621戶、2868人，分別占31.92%、33.15%，二類以上占到了貧困戶總數的58.96%，占貧困人口總數的61.42%，其貧困程度之深可見一斑。

2.貧困人口中少數民族人口比重大。

在全鄉貧困人口中，少數民族貧困人口占83.84%（見圖1），其中又以瑤族貧困人口居多（占76.50%），壯族貧困人口為614人，占7.1%，其他少數民族人口僅為21人，占0.24%。可見，QBN鄉的貧困問題主要就是少數民族人口的貧困。只有讓這些貧困人口實現脫貧，才能實現習近平總書記提出的“不讓一個民族掉隊”的目標要求。

3.貧困人口收入來源渠道少，人均收入水平低。

資料顯示，QBN鄉農村家庭收入來源主要依靠外出務工。據統計，該鄉貧困戶中外出務工戶數達到1244戶，占貧困戶總數的63.95%，外出務工人數為2071人，占貧困戶勞動力總數的49.2%。

資料顯示，2015年該鄉農村居民可支配收入為1452元，只相當于國家規定的脫貧標準2800元（以2010年不變價計算的人均可支配收入2300元）的51.85%，僅分別為當年全國和廣西平均水平的12.71%和15.33%。以不同收入等級來看（見圖2），農村居民人均可支配收入在2000元以下的有1349戶、人數為6398人，占到貧困人口總數的69%；2000元至2800元的有520戶、人數為2004人，占到貧困人口總數的27%，2800元至4000元的僅有60戶、203人，占貧困人口總數的3.08%。

4.基礎設施建設“欠賬”多，貧困人口生產生活條件差。

基礎設施包括道路、生產生活用水、用電以及信息網絡設施等，在此以交通為例來分析。QBN鄉地處大石山區，是典型的喀斯特地區。境內群山連綿，溝壑縱橫。“出門靠雙腿，東西靠馬馱；講話聽得到，見面要半天”，這是當地“出行難”的真實寫照，從而也是制約貧困人口脫貧攻堅的首要因素。

“行路難”體現在以下幾個方面：首先，從全鄉自然村未通路情況來看。表2顯示，目前全鄉尚有112個自然屯未通公路，涉及992戶，3977人，其中共有建檔立卡貧困戶585戶，占貧困戶總數的30.07%，建檔立卡貧困人口2580人，占貧困人口總數的29.82%，未通公路里程達到227公里。其次，再從貧困村來看，全鄉6個貧困村中，村委會所在地到鄉鎮未通瀝青（水泥）路的有3個，占貧困村總數50%，總里程為13公里；自然屯到村委會未通瀝青（水泥）路的有67個，占自然屯總數的64.42%，總里程為180.5公里。再次，從貧困戶入戶道路類型來看，全鄉1945戶貧困戶中，通簡易人行道的有844戶、占貧困戶總數的44%，已修通普通泥土路的有153戶、占8%，通砂石路的有548戶，占28%，而通水泥路面路和瀝青路面路的僅分別占18%和2%。

5. 貧困人口生存環境惡劣，易地搬遷移民任務艱巨。

按照廣西的有關規定要求，19戶以下未通路的自然屯原則上需要實施易地移民搬遷扶貧。這是因為這些貧困戶居住過于分散，如果不實施整體搬遷，一方面基礎設施建設投入太大，扶貧成本與經濟社會效益甚至有“倒掛”現象，另一方面這些地方往往生存環境極為脆弱，連人類生存的基本條件（水、土等）都不具備，有必要實施整體搬遷。根據這一要求，該鄉一共有54個自然屯、720戶、3006個人口需要整體實施易地搬遷移民安置，占全鄉總人口的15.06%，其中貧困戶392戶，貧困人口1835人（其貧困發生率高達61.04%，比全鄉貧困發生率高了17.71個百分點），占全鄉貧困人口的21.21%。

6.貧困人口文化程度較低，自我發展能力不強。

圖3顯示了該鄉貧困人口中各類文化程度占比情況。其中，小學以下占比高達66.7%，初中和高中文化程度僅占19.94%。和全廣西貧困人口相比，文盲、半文盲占比高了4.14個百分點，小學文化程度占比高了5.55個百分點，初中占比則低了10.59個百分點，高中文化以上程度占比更低了4.54個百分點 。據此資料計算而得到的QBN鄉貧困人口平均受教育年限不足5年（僅為4.96年），該鄉貧困人口受教育程度之低可想而知。文化程度不高導致貧困人口自我發展能力不強，這可以從該鄉對貧困人口致貧因素的分析中得到佐證。相關資料表明，該鄉貧困人口的致貧因素中“自身發展能力不足”的貧困人口達到2918人，占到總貧困人口的28.6%，“缺乏發展所需技術”的貧困人口為2281人，占26.36%，二者之和達到54.97%。

四、少數民族地區精準脫貧面臨的現實困境

綜合2014年以來，特別是今年暑期對滇桂黔石漠化片區開展的對40多個縣的調研，筆者認為當下少數民族地區精準脫貧面臨最為突出的矛盾和問題有：

（一）貧困人口指標層層分解與貧困對象識別不精準的矛盾

貧困對象的界定是一道世界性難題，即便是美國這樣的發達國家，其對貧困人口的識別也難免遭受詬病。[13 ]146-152在我國全面建成小康社會的新一輪脫貧攻堅戰中，對貧困人口的精準識別究竟采用“自下而上”、還是“自上而下”的辦法，學術界和實務界都存在爭議。目前，我國以國家統計局調查總隊的抽樣調查統計為依據，將貧困人口和貧困村數量分解到縣，這種方法實屬“兩害相權取其輕”，原本無可厚非。但自上而下將貧困指標先分解到省到縣，然后再在縣域內進行精準識別，本身是否符合“精準”識別的要義，值得商榷。實踐中一些令人啼笑皆非的事時有發生。比如，2015年11月末，筆者在與中共廣西壯族自治區委員會黨校鄉鎮書記班學員交流中，某鎮黨委書記告訴筆者說，年初縣里給該鎮下達了1個貧困村指標，選來選去最后只好選一個2014年農民人均純收入已達8000多元的村確定為貧困村。①2015年10月至2016年1月，廣西抽調了由20多萬名干部組成的、規模龐大的精準識別工作隊，進村入戶開展貧困人口精準識別，其結果是比較科學合理的。但由于各縣貧困人口數量是預先確定的，精準識別變為在縣域內“排座次”，縣與縣之間劃定的建檔立卡分數線差別較大，一些較發達縣因貧困程度不深，劃定的貧困人口分數高達70多分，這意味著一些本來不算貧困的人“被貧困”了。而在欠發達地區（特別是集中連片特困地區如廣西百色市、河池市等）又因貧困程度深、貧困人口相對集中，但貧困人口指標有限，有的縣劃定的精準識別貧困對象分數低到50多分，這意味著一些貧困人口被排斥在“建檔立卡”之外。由此導致了“被貧困”與“被脫貧”并存現象的產生，這是調研中基層干部群眾反映最強烈的問題之一。

（二）脫貧攻堅項目實施資金投入剛性需求與扶貧資金投入供給能力不足的矛盾

盡管近年來各級各部門扶貧資金投入不斷加大，但相對于實現“脫貧攻堅”目標所必須實施的項目資金投入剛性需求而言，缺口依然巨大。以是否通公路的自然屯為例，我們在對廣西隆林各族自治縣的調研中了解到，該縣有90個貧困村，20戶以上未通路的自然屯達到564個，需修建的通屯路總里程為1807.8公里，按屯屯通砂石路標準要求，預計需要投入資金將達到70769萬元，而2016年該縣財政預算安排交通建設的資金僅為2666萬元（這些資金還不能完全用于屯級公路建設）。①按此計算預計4年累計可投入的資金大約也就是10664萬元，僅為資金需求量的15%。如果按照通屯路硬化的建設標準來計算，需投入的資金將高達15億元以上，這還不包括該縣非貧困村中也大量存在20戶以上需要修建的通屯公路。該縣交通局長坦言，如果隆林各族自治縣要全部實現屯屯通硬化路，需投入的資金總量至少在20億元以上。“脫貧攻堅”項目實施資金投入的剛性需求與扶貧資金供給能力之間形成的巨額缺口，導致屯級道路等基礎設施建設進度緩慢與脫貧攻堅的迫切要求形成了巨大反差。

（三）產業扶貧項目脫貧效應的時滯性與年度脫貧目標要求短期性的矛盾

“通過產業發展解決一批”是精準扶貧中最艱巨的任務之一，排除項目選擇的不確定性因素，貧困農戶無論是發展種植、養殖項目還是旅游等服務性項目，要使之發揮出“脫貧效應”都需要一定的時間，少則一兩年，多則三到四年，這是產業發展自身客觀規律決定的。但是，按照現行做法，從中央到地方每年都要求有一定數量的貧困人口實現脫貧。脫貧目標要求的“短期行為”與產業脫貧效應時滯性之間的矛盾，必然帶來兩種不良的結果：第一，一些貧困人口本來就是“被貧困對象”，扶貧對他們而言不過是“錦上添花”而非“雪中送炭”，他們的“脫貧”與項目是否實施毫無關系；第二，一些貧困程度較深的貧困人口，本來就還沒有達到脫貧標準，他們的脫貧不過是“數字脫貧”的犧牲品而已。這一現象在社會上造成極為惡劣的影響，調研中一些群眾反映，他們剛剛被列為貧困戶，尚未得到扶貧的丁點實惠，只是村干部、駐村干部或幫扶干部等到家里了解情況、反復地填寫一些表格而已，到了第二年（有的甚至是當年）就被宣布為“脫貧人口”，無形中有“被政府愚弄”之感。

（四）貧困農村“空心化”與脫貧任務艱巨性的矛盾

當下多數貧困村處于“空心化”狀態，這是一個不爭的事實。村里缺乏脫貧致富的產業，也缺乏推動當地產業發展的青壯年勞動力（這些地方的青壯年基本上外出務工）等，這種現象在滇桂黔石漠化片區較為普遍。觀察這些貧困村不難發現這么一個怪圈：環境惡劣——生產生活條件差——產業難以發展——經濟收入低下——青壯年外出務工——脫貧攻堅缺乏推動力量——貧困村處于“空心化”狀態。調研中我們發現，在這些貧困村中往往基層黨組織的作用也是很薄弱的。2015年8月筆者在廣西中越邊境某個貧困村調研時發現，該村有一幢兩層四開間的辦公樓，但僅有二層一間可以容納10多個人的小會議室能正常使用，其他要么打不開、要么灰塵滿地，這意味著這個辦公樓平時很少使用。更讓人揪心的是，在該辦公樓一層右邊一間辦公室門板上，貼著一張褪了色的“村委會成員和第一書記聯系電話表”，表面看是方便群眾與村干聯系。實際上則是這個村委會平時根本沒有人值班、沒有人辦公，群眾要找村干，只能通過電話聯系。不難看出，該村的村務活動是不正常的，村基層黨組織、村委會基本上就是一個“空架子”，在筆者與村民訪談中證實了這一點。在訪談中還發現，支部書記對該村基本狀況了解不深，對該村如何實施精準扶貧更是語焉不詳。由此可見，一些貧困村中基層治理組織的“空心化”現象比起產業“空心化”而言，其后果更為嚴重，它導致各項精準扶貧政策措施難以落實到基層，形成了脫貧攻堅“最后一公里”的巨大障礙。

五、促進少數民族地區精準脫貧的對策建議

（一）抓緊完善貧困人口精準識別機制

首先，改變以縣為單位估算貧困人口數量的做法，代之于以省為單位估算貧困人口。在省內再按照統一識別標準體系、統一識別實施細則、統一識別固定程序，自下而上逐級匯總，最后由省一級扶貧開發領導小組統一劃線的辦法再次開展貧困人口精準識別，最大限度地避免一些地方因貧困人口指標過多而讓部分人口“被貧困”，一些地方則因指標不足而使部分貧困人口“被脫貧”的現象，將更多貧困人口指標放在集中連片特困地區。其次，強化貧困人口再識別的科學性、合理性、公平性。在實踐中必須注意把好“三關”：一是再識別方案的科學制定關。再識別方案出臺前，一定要注意吸納行內專家和基層干部代表深度參與，廣泛征求意見并反復論證之后再出臺，以避免“閉門造車”、脫離實際現象的發生，確保再識別方案的科學合理。二是信息采集客觀公正關。信息采集的客觀公正，關乎識別結果的公平性。為此，要強化對識別人員的實際操作培訓，通過實地訓練，反復操作等，使他們理解和掌握指標內涵、數量賦值、方法程序等方面的要求，熟練掌握識別方法。三是識別過程監督問責關。由于識別過程中的信息不對稱，難免一些地方為爭取到更多的貧困村和貧困人口指標而冒報虛報。為此，應建立健全相應的監督問責機制，可委托獨立第三方對各縣、鄉、村開展明察暗訪的抽查，凡是發現故意冒報虛報且超過一定比例的（比如20%以上），應對相關責任人（比如扶貧開發部門負責人尤其是縣及縣以下各級黨政“一把手”等）課以黨紀政紀處分，情節嚴重者予以開除黨籍、公職等處罰。

（二）建立以目標需求為導向的項目建設資金投入機制

首先，探索建立以目標需求為導向，資金隨著項目走的投入機制。具體做法可先由各縣按照到2020年實現精準脫貧目標必須實施的基礎設施建設和“五個一批”項目建設所需的投入資金，以村為單位逐級匯總到縣，由各縣直接上報省，由省扶貧辦報國務院扶貧主管部門，國務院統籌各相關部門資金之后，根據需要與可能分年度將項目實施資金直接下撥到貧困縣，同時責成各省級政府按一定比例加大對貧困縣的資金投入。各職能部門不再負責項目審批、資金下撥等職責，但要負責組織項目實施。其次，強化項目實施資金投入需求的真實性、可靠性。可由省、市負責組織力量采取抽查的辦法對各縣上報的項目和資金予以核實，并由各縣縣委書記、縣長對上報數據的真實性、可靠性負全責，一旦核查結果與實際上報數額誤差較大（比如超出20%以上），輕則引咎辭職，重則課以法紀處罰。再次，啟動社會監督機制，可在各級紀檢監察機關設置公開舉報電話或微信公眾號等，方便群眾舉報項目實施中各種弄虛作假行為，強化監督機制的震懾威力。

（三）改革精準脫貧成效的考核辦法

為糾正現行每年下達脫貧人口數量的做法極易助長短期行為、甚至弄虛作假的弊端，在此建議：第一，劃定2019年基本脫貧，2020年鞏固提升這條底線，不再層層下達年度脫貧指標，各省根據各地脫貧難易程度提出各縣脫貧計劃，凡是按時脫貧的均應給予獎勵，原則上不鼓勵提前脫貧。第二，切實加強對精準扶貧過程的督查，可采取暗訪督察+專項檢查相結合的辦法，重點加強對產業扶貧、轉移就業扶貧、易地搬遷扶貧等政策措施落實情況的檢查和監督，并將督查結果向社會公布，以利于社會公眾監督。第三，加強中期評估檢查。中央和省一級可在2017年、2018年對下一級脫貧摘帽情況開展中期評估，全面考核評估各項脫貧指標的達標情況，并針對存在問題提出改進措施。第四，研究出臺脫貧摘帽的具體實施細則，使“兩不愁”“三保障”“一高于”“一接近”的標準要求具體化，尤其是基本公共服務均等化的事項、量化要求具體化，防止各地降低脫貧標準要求的做法，以引導各地從當地實際出發，扎扎實實地夯實精準脫貧的各項基礎工作。

（四）切實加強“空心村”扶貧治理能力建設

首先，加強“空心村”基層黨組織建設。重點通過從外出務工人員中選拔優秀共產黨員擔任村支部書記，從省級機關中選派第一書記以及從致富能手、文化程度較高的回鄉青年中加強黨員培養入手，建設一支能帶領群眾脫貧致富的黨員隊伍，以發揮村級黨組織在農村扶貧治理中的引領作用。其次，切實加強“空心村”基礎設施建設。必須統籌謀劃貧困村的安全飲水、道路、通信網絡、人居環境等基礎設施建設，應按照“統一規劃、分步實施”的原則來推進，切實改善貧困村的發展環境。再次，加大貧困村產業扶貧力度。通過引進企業幫扶發展產業等措施，加強“空心村”扶貧產業培育，以吸引外出務工人員返鄉創業就業，增強“空心村”的“造血”功能。最后，加強對“空心村”專業合作組織等自治組織建設。結合扶貧產業發展和其他項目建設，將貧困人口組織起來，引導其參與村屯內各種扶貧項目建設，以增強貧困人口脫貧致富的自豪感，幫助貧困人口樹立起脫貧致富的堅定信心。

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A STUDY ON ACCURATE POVERTY RIDDING IN MINORITY AREAS：BASED ON A CASE ANALYSIS AND CONSIDERATION TO THE REALITY IN QBN TOWNSHIP，DHYZ AUTONOMOUS COUNTY，GUANGXI

Ling Jingqiu

Abstract：Minority areas are the main battle fields of the new turn poverty ridding in our country. Through the case analysis，it is found that problems remain salient such as wide-spread of the poverty region，grave poverty，large proportion of poor minority population，serious backwardness of infrastructural construction，low income of poor population，enormous tasks of resettlement，relatively low cultural diathesis of the poor population and so on in minority areas. In the meantime，prominent contradictions are needed to cope with，such as recounting of the index on different levels of poverty population and inaccurate identification of the object of poverty，fix needs and insufficient supply of financial investment for programs of poverty fighting，periodicity of efficiency of the industrial program and the short-term requirement of annual objective of poverty ridding，“emptiness” of poor villages and arduous tasks of poverty ridding etc.. Therefore，only do a mechanism of accurate identification of the poor population to be improved rapidly，a financial investment mechanism for construction program steered by needs of goals to be established，assessment ways towards the efficiency of accurate poverty ridding to be reformed，the ability construction of governance in poverty village to be strengthened then it is guaranteed that the goal of poverty fighting in minority areas can be achieved on time.

Keywords：minority areas；accurate poverty ridding；nodus and counter measurement；case analysis

﹝責任編輯：陳家柳﹞