淺析丘北縣農村耕地管理使用現狀及對策建議

胡光

摘 要：黨的十八大以來對解決新形勢下的“三農”問題提出了一系列重大戰略思想，提出解決好“三農”問題是“全黨工作的重中之重”，其中至關重要的要緊緊圍繞發展農業這一主線，因此，強化農村耕地管理使用，建立健全保障體制，保障農業持續增收是當前三農工作的重中之重。

關鍵詞：農村 耕地 管理 使用

一、強化農村耕地管理使用，建立健全保障體制

土地是我國實現農業現代化的基礎，是農民的命脈，也是確保農村穩定的根本。但是，截止2015年年底數據顯示，丘北縣耕地面積58.05萬畝，其中：水田lO.6萬畝（含雷響田3.02萬畝）、旱地47.49萬畝、林業用地453.86萬畝（含宜林荒山13.4萬畝）。人均耕地1.2畝，低于全省人均1.3畝的水平。特點就是：人多地少，人均耕地逐年下降，耕地后備資源不足。然而，目前，在土地尤其是耕地的管理使用方面存在諸多不可忽視的問題亟待解決。

（一）農村耕地流失和轉向使用形勢嚴峻

一是耕地資源的管理和利用體制疲軟。集中體現在，相關制度少，施行力度欠缺。農村耕地被擠占或挪作他用的情形時有發生。特別是一些用地單位個人以“反租倒包”“反租轉包”等形式把耕地轉到自己手中，改變耕地性質，轉向使用耕地的問題甚為突出。二是農村耕地被自然災害損毀的情況年年發生。像地質災害、泥石流掩埋耕地的現象連年發生，整治措施不力。三是修路、建橋和小城鎮建設占用農田現象時有發生，且占用面積巨大。四是未經統一規劃，私自把種糧耕地大量改種“經濟作物”，種種情形顯示，“確保我縣的耕地保有量為9.47萬公頃耕地紅線”“基本農田保護”面臨重重困難。

（二）農村土地特別是耕地流失和轉向使用存在的問題原因

既有自然因素又有人為因素，主要還是人為因素：

1.管理行為與土地資源特性的矛盾。一是片面政績觀的影響。一些地方政府為了在任期內突出政績，往往熱衷于上項目、爭投資，搞一些華而不實的“形象”工程，采取粗放經營、外延擴張的方式發展區域經濟。二是工業化、城鎮化加速發展的影響。隨著工業化、城鎮化的提速，土地資源的日益稀缺，土地價格不斷上漲，土地已成為地方政府招商引資、加速發展的一個重要手段。三是資金征管使用制度尚不完善。現行土地出讓金采取一次性收取，實際上是提前收取未來幾十年的土地租金，可在短期內為地方政府籌集巨額資金，解決地方發展區域經濟面臨的現時資金短缺問題，從而在一定程度上助長了地方政府的“賣地”沖動，促使政府行為短期化。

2.新開墾耕地實際無法達到“占補平衡”。目前，國家實行耕地占用與補償平衡制度。非農業建設經批準占用耕地的，按照“占多少，墾多少”的原則，由占用耕地的單位負責開墾與所占用耕地數量和質量相當的耕地；沒有條件開墾或者開墾的耕地不符合要求的，應當按照規定繳納耕地開墾費，專項用于開墾新的耕地。丘北縣2015年共組織上報了9個項目用地報件，上報用地面積122.3522公頃，其中：耕地76.7904公頃。落實耕地占補平衡76.7904公頃，其中有7等水澆地3.8173公頃和7等水田0.238公頃補充的耕地質量達不到要求，且根據土地利用總體規劃的要求，對于破壞生態環境開墾、圍墾的土地，要有計劃有步驟地退耕還林、還草、還湖、還濕。因此，在實際執行過程中，難以做到耕地“占多少，墾多少”。在經濟發展過程中，耕地減少是一種必然趨勢。

（三）加強農村耕地管理使用的政策建議

1.調整國有土地出讓金征收管理政策，遏制地方政府片面追求土地收益的短期行為。加強土地管理，應保持現行國有土地出讓金一次性收取方式不變，按照國有土地出讓金收入的一定比例建立國有土地收益基金，規定國有土地收益基金不得作為政府當期收入安排使用，只能預留作為今后若干年政府收入分年度安排使用，避免地方政府“寅吃卯糧”。同時，調整國有土地出讓金收入分配政策，將現行國有土地出讓金純收益主要留給州、縣級安排使用，改為省、州、縣共享，保證縣級享有一定數量的土地出讓金，統籌安排使用。這樣，既體現了土地資源的國家所有，又調整了國有土地財權、事權的管理格局，有利于調動縣級政府管理土地的積極性。

2.加強實行耕地占用與補償平衡制度。按照1999年修訂的《中華人民共和國土地管理法》的規定，必須對改變土地用途的耕地實行“占一補一”的占補平衡制度。一是合理規劃建設用地，提高土地使用效益。在建設規劃階段就要做好土地占補準備工作，規劃好建設占補平衡方案，提前開展占補工作，二是開展調查，摸清后備土地資源底數。國土資源部門要搞清宜墾荒山荒地、沼澤地、廢棄地和劣質耕地等資源的存量，查找遺漏的可供開墾利用的土地資源，有計劃、有步驟地開展開墾利用工作。同時開展閑置土地清理工作，對單位和個人手中進行開發利用的閑置土地依法收回，進行復墾。三是認真落實用地單位承擔的耕地占補平衡義務，協助用地單位制定耕地補償方案，明確項目、資金和責任，督促用地單位將補償耕地開墾費納入建設成本概算。四是綜合運用多種手段實現耕地占補平衡。（1）取客土墊地。取征用耕地的耕作層和水庫淹沒區的淤泥對石山地和沼澤地進行墊層改造，提高造地質量。（2）復墾工業用地。對關閉、遷建的廢棄工業用地，重點是沙石、磚瓦窯場用地進行復墾。（3）土地綜合治理。加強坡改梯和小流域治理，完善田間水、路基礎設施建設，有效增加耕地面積，提高土地產出率。（4）按照“誰開墾、誰受益”的原則，鼓勵企業和個人按規劃在保護生態環境的前提下開發整理土地。

3.建立農民土地權益保障機制。建立城鄉統一的建設用地市場，形成統一、開發、競爭、有序的城鄉建設用地市場體系，以公開規范的方式轉讓農村集體使用權。堅決查處隨意改變農民土地承包關系，積極探索創辦土地銀行或土地股份合作社，推動土地規模化流轉，確保農民土地流轉收益的最大化。