戶籍制度城鄉一體化改革研究

彭濤+唐夢燁+周濤

摘 要：戶籍制度通常以個人的形式展開管理，具體而言就是通過搜集、登記等方式，把本國公民自生至死的信息全都記錄下來，保障公民在社會生活享有基本權益，是針對人口展開的專項管理。隨著時代發展，傳統的戶籍制度已經無法滿足社會發展的需求，為了改變這一問題，我們必須對該制度展開深層次的改革。

成都市從2003年以來實施的統一城鄉的戶籍制度改革，在戶籍管理方面進行大刀闊斧的改革，已取得初步成效。本論文對成都市戶籍制度改革的成果當中，挖掘出取得成績的深層次原因和改革思路，為我國其他地區戶籍制度改革提供參考和借鑒的路徑和方法。

關鍵詞：戶籍制度 一體化改革 成都市 公共服務

一、問題的提出

改革開放以來，為滿足經濟發展帶來的新戶籍制度的要求，我國頒布和采取了一系列戶籍制度改革的政策與措施。人口的遷移，特別是對流動人口的管理制度慢慢放松，城市與農村的戶籍權利各種不平等逐漸得到調整。然而，由于各種原因，我國戶籍制度的改革的過程遇到很多的問題，比如我國當前的戶籍類別為“農村戶口”和“非農村戶口”兩類，這兩類戶口有著不同的管理體系，城鄉居民身份在其屬性上看，體現為兩種社會集團，他們所處的社會地位和承擔的社會責任是不同的，享受的權利和待遇也存在較大的差別，因此農村居民遷徙到城市往往得不到城市居民相應的權利及公共服務，深深的制約著人口的自由遷移；由于戶籍制度改革過程中忽視相應配套福利政策，城鄉公共服務出現了失衡的狀態；受戶籍制度的制約，市場無法合理地配置勞動力資源，以及制約著消費市場的再次啟動，導致了市場配置資源受阻，城鄉經濟發展不均。[1]大部分公共服務和社會福利等方面的政策都并非單獨存在，而是與戶籍制度息息相關。再者，不同的群體對利益的理解和要求是不一致的，因此而產生利益訴求多元化的發展局面。[1]由于上述等問題沒有得到解決，我國大部分地區目前的戶籍制度改革并沒有真正提高農村居民的社會福利保障和公共服務。因此，戶籍制度改革的現有成果距離城鄉一體化發展的目標也相對較遠。

戶籍制的一體化即為戶籍制度城鄉一體化，在最近幾年的時間里，我國認識到戶籍改革已到了刻不容緩的地步，必須要加快改革的進度。于是最近幾年選擇了發達省市進行試點，雖然措施不同但都以得較好的效果。而成都在改革戶籍制度方面所取得的效果是最突出和最具典型意義的。這是由于成都市政領導改變思想觀念，提高了認識程度，改革的尺度掌控得非常到位，在具體操作時即做到從根源上進行改革，大膽創新，又堅持以合理合法、穩扎穩打的風格，對于改革時所遇到的各種問題制定出有效的解決方案，重視每個節點，并以各個節點為任務進行全面的探索，并有針對性的予以解決，在全國范圍內，成都市戶籍制度改革走在了前列。[2]

二、成都市戶籍制度改革取得成效

從2003年開始，成都市最先進行了城鄉結合共同發展的研究，率先開啟了統籌城鄉的戶籍制度改革工作。改革戶籍制度工作的開展得到了國家的大力支持。2007年，中央政府指定成都為全國統籌城鄉發展綜合配套改革試驗區。這使得成都在開展各項工作時能夠享受到大量的政策優惠，同時其戶改工作也具有了自行處置權。從2007年開始，成都市著手大力建設城鄉一體化，通過長時間的探索和實踐，在統籌城鄉方面獲得了長足的發展，也使得農村的公共服務條件逐漸趕上城市。首先，在公共設施上，城鄉供給體制逐漸完善。例如，實現農村和城鎮同等條件的醫療保險制度最早的即為成都市，并且最早實現了市屬大學生基本醫療保險，同時構建城鄉居民一體化醫療保險制度。其次，積極構建完善的城鄉公共服務設施。例如成都市在三年內積極投入9億資金，為了盡可能實現鄉村和城鎮教育上的平等，建設普通標準化學校共計410所。。“隨著城鄉一體化建設的推進，城鄉居民收入保持持續增長的同時，城鄉居民收入差距逐漸縮小，已經從2002年的2.66∶1變為2015年的1.89∶1”。[3]成都市農村居民收入發展較快，在速度上領先于城市居民，并且在收入上城鄉的差距逐漸縮小，相比同一時期全國水平更低，促進了城鄉一體化的發展進程，這樣一來同時也創造了有利于成都戶籍制度進一步改革工作的發展條件。

（一）根本上改變“城鄉分治”的二元戶籍制度

成都市戶籍制度改革主要在附著在戶籍制度上的公共服務和社會福利城鄉之間的差距上著手，這既遵守了中央對地方的管理監督職能，又對原有的戶籍制度進行了改革和創新。城鄉居民因為長期在二元化的戶籍制度樊籠里，隨之必然帶來了公共服務和社會福利上的差距和不平等。在突破傳統的城鄉二元制結構的基礎上，統一改革成都市城鄉戶籍制度，能夠幫助成都市的公共服務得到極大改善，并實現相對統一化的社會福利。這就要求政府作為公共服務的主要供給者認真履行職責，切實執行提供公共服務，推到城鄉資源自由均衡配置。讓全部居民在全區能實現公共服務共享，尤其是農村居民。

此次成都市在戶籍制度的改革進程中，采用積分入戶的方式來規定了外地人員落戶成都的政策，創新了服流動人口以及對其管理體制。在改革戶籍制度過程中，《關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》作為成都市改革的準則，其中社會管理成為促進統籌城鄉發展的重要基礎，衡量的指標是創新流動人口服務和管理體制，以促進成都市加快改革戶籍制度。并且成都市還積極建立促進周邊地區發展的戶籍制度，將輻射效應延伸至市區和附近小鄉鎮，在建設新農村的同時，也帶動城鎮現代化發展，二者相互協調，相互促進。成都市公安局領導何建生曾經指出，農民并不是簡單地表示一種身份，而是必須嚴格按照當前的政策制度，享受其應有的權利，同時獲得和城市居民相同的發展機會，各方面的權利和利益得到保障。[4]

（二）保障農民權益，促進農村發展

成都市改革農村產權制度剛剛開始，各個方面還存在不合理之處，尤其是存在不完善的產權流轉程序。國家嚴格管控各類農村產權流轉，各方利益難以周全，風險也較大。因此，為了解決上述問題，作為全國戶改試驗區的成都市，基于有限的權利，對土地承包制度進行鞏固，建立相應健全的農村產權流轉政策，區別農村不同種類產權流轉經營，切實保證農民掌握抵押權、繼承權和租賃權，不僅要實現上述利益，還必須對農村人口的利益進行全面保護，盡可能實現農村土地資源資本化，高效利用土地資源。不僅如此，還要積極規劃良好的村級綜合改革方案并落實到實處，利用集體經濟組織股份制的成功完成，在有效分配農村集體建設用地權利的基礎上，積極建設新型集體經濟組織，例如土地股份合作社、股份制企業等，幫助農村在進入城市過程中持有一定的股份作為保障。

（三）提升了城鄉公共服務統一化程度

為加快本市經濟發展，打造優質人居環境，縮小城市與鄉村間的差距，成都市投入大量資金進行基礎設施建設，不僅極大地提高了市內公共服務的質量水平，同時也使人們的生活更加便利。從而在推進成都市經濟快速發展的同時，加大對農村的支持和發展，提升農村生活條件和加大經濟發展機會，使得城市與鄉村間的收入差距進一步縮小。

戶籍體制改革也促使財政金融體制發生轉變，以全國性的宏觀指導為基礎，農村資源配給有了全新的變化，各地農村的準公共物品基本由各級財政部門撥給，使得農村的經濟支付能力水平大幅度上升，使農村地區發生了翻天覆地的變化，農民們有了自己的住房，能夠和城市人一樣享受醫療衛生及其他方面的待遇，城鄉發展統一格局基本形成，盡最大可能消除城市與鄉村間的差異。除此以外，由于增強了對農村地區基礎建設設施的財政投入；使得農村地區的教育及公共文化建設都取得了系列令人矚目的成果；衛生服務體系建設日漸完備，衛生行業管理水平不斷提高；就業體制正由城鄉分割向城鄉統籌的一體化轉型；社會保障體系不斷建立健全。

三、成都市統籌城鄉一體化的戶籍制度改革存在的問題

（一）財政方面

成都市如今擁有數量龐大的外來人口.這些外來人口的增加不斷地增加著政府的財政負擔.每年的社保成本據估算將達到平均每人接近1萬元，根據這樣的結果，要想解決新增外來人口的社保問題，成都市政府需要約130億元的額外投入。這些投入無疑會給成都市政府帶來巨大財政壓力。盡管目前成都市由于經過了多年的統籌城鄉發展，城鄉基礎設施和公共服務的差距不斷縮小，各地的農村在基礎設施、社保、醫療等方面都有了很大的提高，農民還不會大量地進入城市。但是成都的財政支出方面仍然存在著不小的壓力，尤其是關系到市民切身利益的教育、住房保障以及醫療方面。[6]從另一個角度來說，在財政方面也應該避免重復建設和資源浪費的情況出現。

（二）法制化建設問題

成都市戶籍制度改革的一大障礙就是，沒有相關全國性的成文法律法規給予指導，基本上是摸著石頭過河，改革進程中由于沒有法律法規作為規范，改革顯得亦步亦趨，在改革效率層面上尚有欠缺。在中央層面，盡管出臺了一系列的具有法律效力的政策法規，但是系統性的、全局性的關于戶籍的法律條文并沒有出臺，導致了現行戶籍制度的各種弊端日益暴露。在立法條件不成熟的情況下，成都市的戶籍制度改革的法制化進程也顯得亦步亦趨。

（三）城市問題

成都此次戶籍制度改革最大的受益者大部分是農村轉移人口，農村人口和城市人口享有同樣的公共服務和社會福利并且仍然能夠保留其在農村的原土地，在這一方面來看，許多城市居民自然會覺得不公正，導致許多城市居民愿意反遷農村。所以，政府應當將如何處理好這兩者的矛盾，維護城市發展的穩定作為需要妥善考慮的課題。

（四）土地權益問題

成都市在這次改革中，農民進城后仍然可以保留原有土地的產權，這是本次改革的一大特色。但是在改革過程中仍需進一步摸索如何去處理戶籍制度改革之中的土地問題，維護農村的穩定。例如，成都市農村集體土地的產權主體和產權之間沒有得到明確的界定，導致農村集體產權土地被一些部門或者個人占有，損害了土地產權所有者的利益。[7]

四、成都市戶籍制度改革的借鑒與啟示

我國進行戶籍改革雖然時間不長，但也初見成效，而成都市所采取的措施具有代表性，效果最為突出，具體來說表現在兩方面：一、解決了城鄉居民由于遷移所引發的各種問題和困擾，成都市戶籍制度改革使得戶籍管理更加公平，在這種全新的模式下，無論是城鎮居民還是農村居民，所享受到的福利待遇以及公共服務并無二致。二、改革后的戶籍制度允許農民將自己在農村的產權帶進城市，確保其原本的利益不會因戶籍遷移而受到損害，在戶籍管理體制發生變化的同時，雖然農民的身份和職業發生變化，但是他們對土地的使用權卻沒有改變，其權益得到最大限度的保障。成都戶籍改革所取得的成效值得在全國范圍內推廣，其它地區可以進行參考和借鑒。

（一）通過縮小戶籍權益差距減輕進城農村人口的壓力

該制度在整個成都市內都必須掃清長久以來發展的障礙，形成健全的配套體系制度。《關于全域成都城鄉統一戶籍實現居民自由遷徙的意見》，對戶籍管理制度進行了較大改革。保證居民實際居住地和戶口登記地相一致，并且指出城鄉居民出具自身所擁有的固定住所證明即可登記口胡，在實際居住地改變后，依然能遷徙至變化的地點，個人身份證號碼是其唯一憑證，并且建立完善的公民信息管理系統。同時，這一規定也大大挑戰了成都市戶籍檔案管理信息系統。

城市與農村之間人口的自由流動。農村人口在保留自身承包地和宅基地等成都財產權的前提下進城，保障了農村人口的基本權益。成都市秉承不損害農民進城的利益，維護其財產權利的理念進行改革的。并且，不愿意離開農村的居民其公共服務、社會保障和福利等方面的權益和城市居民相同，還指出要為城鎮居民到農村生活和就業提供條件，幫助城鄉居民之間自由流動。成都市戶籍改革的重要代表就用穿著“風衣”比喻農民進城，而并非“光腳”進城；而城鎮居民也能夠享有下鄉的自由權利，在田間享受美好的風光。

（二）改革相應的公共服務配套制度應該逐步實現

戶籍改革是我國的行政管理完善的表現，是發展的必然趨勢，經過改革后，社會福利體現為普惠式，城鄉公共服務趨于同等化，公共服務覆蓋面更廣泛，不受區域和戶籍等客觀因素的限制，而實現同等化。我國由于原戶籍管理的限制，外來人口流動到城市后，權利無法得到保障，這是由于地方財政是分開管理的，如果外來人口的費用支出由本地政府負責，無疑會增加本地政府的財政壓力，出于維護自身利益，地方政府通常不愿意正面這類問題，導致外來人口很難享受到與本地人口相同的待遇，其實這樣的看法不足為取。這是因為外來人口進入到本城市，參與本城市的建設，必然會創造出財富，體現出價值，而這些財富和價值的承受者卻是本城市，從這個層面看，外來人口有權利享受到本城市所提供的公共服務，也應享受到于本地居民同等的權利。在戶籍改革過程中，也要制定與外來人口相配套的公共服務措施，保障外來人口的權利。

（三）建立基本公共服務配套制度的法律體系

公共服務的統一化對政府權責劃分提出更為明確的要求，例如如何進行政府財政間的支付，如何劃分公共服務的范圍，如何提供各項公共設施，都必須聽從中央調令；而地方法律體系的完善則有待于從服務組織及實施等方面進行改善。對于公共服務，我國雖然已經創建了系列法律法規，但明顯已經不再適應形勢變化的需求，對于政府應當提供哪些類型的公共服務，以及如何提供。我國當前法律體系尚無明文規定，若政府拒絕承擔公共服務方面的責任，或者光說不做，我國現階段也沒有相關法律對其行為進行追究。現階段在公共服務方面所采用的法律法規多是政府自行頒布的條令及法規，沒有來自高層的指導及宏觀布控。為確保公共服務規劃落實，必須完善修改法律法規，進一步界定各個政府部門應當承擔的具體責任。

參考文獻

[1]萬民義.我國戶籍制度的改革探析[J].甘肅農業，2006（2）.

[2]高柱.聚焦成都戶籍改革：中國最徹底的戶籍改革方案[N].工人報，2010-11-28.

[3]梁小琴.成都市統籌城鄉發展、推進城鄉一體化調查報告[EB/OL].http：//qingyuan.people.com.cn/GB/14748/11051779.html.

[4]魏滔.我國戶籍制度改革模式研究[D].碩士學位論文.廣東海洋大學.2012.

[5]崔慶五.關于成都戶籍制度改革模式的幾點思考[J].人口與經濟，2012，（2）.

[6]對成都統籌城鄉改革發展時間的思考[EB/OL].http：//news.xinhuanet.com/observation/2011-03/09/c_121166847_2.Htm.

[7]馬福云.中國戶籍制度改革及其未來政策走向[J].中國公共政策分析2003年卷.

作者簡介

彭濤（1972—），女，漢族，四川巴中人，電子科技大學研究生院，哲學博士，研究方向：當代馬克思主義哲學；唐夢燁（1991—），男，漢族，四川達州人，電子科技大學公共管理專業研究生，研究方向：公共服務與地方治理；周濤，工學博士，電子科技大學研究生院。