咸寧市農村五保供養情況的調查與思考

錢敏

摘要：“十二五”以來，湖北省咸寧市高度重視農村五保供養工作，以宣傳貫徹國務院《農村五保供養工作條例》和《湖北省農村五保供養條例》為契機，以開展農村福利院提檔升級活動為抓手，積極推進全市農村五保供養體系建設，取得了一定的成績。但還存在一些問題，亟須采取有效措施，改進農村五保供養工作。

關鍵詞：農村五保供養；政策措施；規范發展

農村五保供養，是指按照國務院《農村五保供養工作條例》規定，在吃、穿、住、醫、葬方面給予村民的生活照顧和物質幫助，即保吃、保穿、保住、保醫、保葬。

“十二五”以來，湖北省咸寧市高度重視農村五保供養工作，在財政、住建、規劃、國土、人社、編辦、電力、廣播等部門和單位的大力支持配合下，各級民政部門以宣傳貫徹國務院《農村五保供養工作條例》和《湖北省農村五保供養條例》為契機，以開展農村福利院提檔升級活動為抓手，積極推進全市農村五保供養體系建設，取得了一定的成績。

一、咸寧市農村五保供養現狀

咸寧市位于湖北省東南部，現轄一市（赤壁市）、一區（咸安區）、四縣（嘉魚、通城、崇陽、通山），總人口297萬。全市現有70個鄉（鎮、辦）。

目前，全市有農村福利院69所，建筑面積152416平方米，實際床位數4166張，共有農村五保對象10286人。其中失能、半失能五保（含癡、呆、傻、精神病）對象3257人，占全市五保總數的31.66%；集中供養1786人，集中供養率為21%；分散供養8500人。69所農村福利院現有工作人員290名，工作人員與供養對象比例達1：6.14。院長平均年齡55.2歲，最大69歲；工作人員平均年齡53歲。

二、咸寧市農村五保供養的做法及成效

（一）實現“應保盡保”。各縣（市、區）每年開展五保核查工作，對已死亡的農村五保對象及時進行注銷登記，對符合享受農村五保條件的及時納入為五保對象。截至2016 年9月，全市納入政策性供養的10286人，其中：納入集中供養的1786人，分散供養的8500人，實現了應保盡保、應退盡退。

（二）供養水平大幅度提高。2015年，全市農村五保供養平均標準為：集中供養6886元/人/年，分散供養4821元/人/年。從2016年4月起，依據《湖北省農村五保供養條例》，全市農村五保供養標準實現了集中供養標準和分散供養標準的統一，并有大幅度提升。2016年，農村五保供養平均標準為 7508 元/人/年，比2015年提高622元，增長9%。

（三）醫療救治有保障。合規醫療做到100%報銷，剩余部分由鄉鎮解決。各縣（市、區）還為殘疾五保老人辦理“兩項補貼”，為集中供養的五保對象辦理養老機構責任保險。嘉魚縣還為集中供養五保對象辦理了人身保險。

（四）積極開展安全大檢查。市、縣兩級民政部門每年采取組織專項督察、重點檢查、明察暗訪等形式，開展對農村福利院各項安全工作大檢查，并形成常態化。“十二五”期間，全市農村福利院沒有發生一起安全事故。

（五）設施建設大改觀。狠抓農村福利院提檔升級工作，并多方籌資加大對農村福利院建設的投入。據統計，全市共籌措農村福利院建設資金7845萬元，其中：爭取省級補助資金2825萬元，爭取列入國家發改委改造項目資金近2600萬元，爭取民政部“霞光計劃”資金150萬元，縣鄉兩級政府多渠道籌集資金2200余萬元，市福利彩票公益金資助70萬元，用于全市37所農村福利院進行新建、改建、擴建、提檔升級。如嘉魚縣陸溪鎮投資500余萬元，新建2600平方米的農村福利院，鎮自籌資金達360萬元。赤壁市柳山湖鎮福利院、咸安區官埠橋鎮等福利院，均投資在500萬元以上。每到一處，都可見院內植物生長茂盛，綠樹成蔭、鳥語花香，為五保老人提供了舒適安逸的生活環境。

三、咸寧市農村五保供養工作存在的問題

（一）政策宣傳不到位，認識有待進一步提高。國務院《農村五保供養工作條例》和《湖北省農村五保供養條例》的頒布實施，本應成為推動全市農村五保供養工作的契機，但在宣傳上存在“上熱下冷”的問題，導致宣傳缺乏深度和廣度，思想認識存在偏差，有的縣（市、區）對五保供養政策落實不到位，沒有將農村福利院建設納入當地國民經濟和社會發展規劃，也沒有按照因地制宜、滿足需要的原則，編制供養服務機構建設專項規劃。

（二）體制機制不健全，能力建設有待加強。

一是機構性質不明確。2014年，全市69所農村福利院按照要求全部進行事業單位法人登記。但沒有明確給予農村福利院屬于沒有經濟收入的公益類單位的性質，導致全省農村福利院機構性質不明確，沒有實現“法人登記”，即沒有落實核定編制數、經費來源和開辦資金。同時，影響責任主體責任的落實。

二是建設資金投入不足。“十二五”期間，尤其是2013年以來，雖然全市有39所農村福利院進行了新建、改建和擴建，但列入省政府危房改造“三年行動計劃”的新建項目資金投入不足，省級財政資助資金僅為120萬元、改擴建項目資金為40萬元左右，資金量小，加之地方政府財力有限，配套資金不到位，一方面影響到農村福利院基礎配套設施的提檔升級，與《湖北省農村合格福利院標準》和《湖北省農村模范福利院標準》存有差距；另一方面，全市仍需要改擴建的29所農村福利院沒有動工。如咸安區馬橋鎮福利院的房屋是上世紀70年代的老房，存在一定安全隱患，急需改建，因上級下撥的資金量少，有的工程雖已完工，但存在拖欠工程款現象，有些至今無法還清。

三是服務人員工資保障不足。“十二五”期間，除通山縣每年縣財政撥付補助金59.64萬元外，其他5個縣（市、區）農村福利院工作人員工資均未列入縣級財政預算。目前除咸安區、通城縣財政已在預算安排農村福利院“工作、工資、養老保險”三項經費外，其他縣（市、區）均采取民政部門資助一部分，主要靠鄉鎮自籌，且工資標準低，影響到農村福利院工作人員隊伍的穩定，有專業護理技能的人請不進來，好的留不住。全市95%以上的農村福利院管理服務人員普遍缺乏專業護理知識，均未取得相應職業資格證書。管理服務人員文化程度低，年齡偏大。全市290名農村福利院服務人員，平均年齡在54歲以上。

（三）集中供養率偏低。全市集中供養與分散供養標準統一后，分散供養對象在家生活起居自由，還可以種點菜，養點豬、雞等。部分集中供養對象有要求離院的意愿，出現“院民倒流”現象。還有一部分“倒流”人員要求政府出資修繕其家鄉的老舊房屋，給國家增加了負擔。

執法監督乏力。雖然近年來各級人大、政府加強對農村五保供養政策落實情況的檢查督察，但檢查歸檢查，問題歸問題，由于追責問責不到位，導致一些問題長期得不到解決。

四、加強和改進農村五保供養工作的建議

（一）提高認識，廣泛宣傳。五保供養對象是農村最困難的群體，解決好這部分人的生活問題，關系到黨和政府在農村中的形象。以人為本、執政為民是我們黨執政理念，各級黨委、政府和相關部門應充分認識做好農村五保供養工作的重要性，加強領導，認真研究解決新形勢下農村五保供養工作面臨的新情況、新問題。要廣泛深入地開展《農村五保供養工作條例》、《湖北省農村五保供養條例》和《農村五保服務機構管理辦法》等法規政策的宣傳，形成全社會關心、支持農村五保供養工作的氛圍。各級民政、財政、發展改革、編制、人社、土管、規劃、房產、電力等部門要切實履行好職責，進一步加大工作力度，全面提高農村五保供養工作水平。

（二）加大投入，完善設施。一是要統籌規劃，積極支持農村福利院建設。民政、財政、發展改革、編制、規劃、土管、房產、電力等部門要根據《國務院辦公廳關于轉發民政部等部門〈關于加快實現社會福利社會化意見〉的通知》要求，進一步加強農村社會福利事業（農村福利院）單位建設，推進農村福利院管理體制改革。要把農村福利院建設納入當地經濟社會發展總體規劃，加快農村福利院建設和改造步伐，把農村福利院建設成布局合理、功能設施完備、環境舒適優美、留得住五保對象的幸福樂園。二是加強內部管理，配齊合格的專兼職工作人員，確保工作人員與供養對象比例不低于1：7，生活不能自理的供養對象超過30%的部分，工作人員按照1：3增配。三是提高工作人員工資福利待遇。縣級財政要足額預算農村五保供養資金和供養服務機構建設、管理資金；各級黨委和政府要真心實意地為農村福利院工作人員排憂解難，解決好他們的經濟待遇，使他們安心工作。四是落實好農村福利院扶助政策。《湖北省五保供養條例》規定，省級政府對農村五保供養給予財政轉移支付資金支持，并建立自然增長機制；對邊遠貧困地區農村五保供養加大財政補貼力度。各級福利彩票公益金地方留存部分，每年應當安排不低于15%的比例，用于支持供養服務機構建設和維護。要按照上述要求，落實好相關政策。五是利用現有農村福利院閑置資產，積極開展農村社會養老。目前，全市農村福利院閑置床位2380張，平均每所農村福利院有閑置床位34.5張。一方面，各鄉（鎮、辦）要動員在鄉特別是基本不能自理的五保老人實行集中供養；另一方面，要為在鄉留守老人提供社會化養老服務。六是發動社會力量，支持五保供養工作。要開展社會捐助活動，鼓勵社會上愛心人士捐款捐物，資助農村福利院建設。

（三）完善制度，確定性質。要出臺政策，明確農村福利院的性質、管理責任主體，將五保供養資金和供養服務機構建設、管理資金納入當地年度財政預算，實行專款專用，切實解決好農村福利院工作人員編制和工資待遇等問題。要明確農村福利院屬于沒有經濟收入的公益類單位，為全額撥款或差額撥款的事業單位。每所福利院要配備2—3名專職管理人員，服務人員可采取聘用的辦法解決，加強護理人員隊伍建設，充實專業護理服務人員。

（四）強化監督，定期審計。各級人大、政府應加強對國務院《五保供養工作條例》和《湖北省農村五保供養條例》執行情況的監督檢查。對五保供養政策落實不到位的縣、鄉兩級政府，要及時督促整改。整改不到位的，依據《湖北省行政問責（試行）辦法》，建議當地或上一級紀檢監察部門對相關縣、鄉級政府負責人實行問責。

（五）房財登記，防止流失。農村福利院建設資金絕大部分來源于各級政府財政，要依據《國有資產管理辦法》和《行政事業單位國有資產管理辦法》的有關規定，堅持所有權和使用權相分離的原則，對農村福利院進行產權登記，以防止國有資產流失。

（作者單位：湖北省赤壁市財政局）

責任編輯：欣文