三權分置下促進土地經營權抵押貸款的思考

蔡琳雅+++羅華偉

摘要：通過對土地經營權抵押貸款試點地區主要做法的歸納，結合土地經營權流轉交易市場進入、流通、退出階段銀行及其關聯方交易需求分析，探究土地經營權交易市場交易量低的原因，發現融資成本高、接受意愿低造成進入階段交易量偏低；信息不對稱、無人接盤造成流通階段運行困難；制度缺失、市場不穩定造成退出階段土地處置風險大等問題。最后，提出創新合作運營模式，設立信息中介、引導土地規模化，修訂相關法律、完善市場體系等建議。

關鍵詞：土地經營權抵押貸款；產權流轉交易；三權分置一、引言

土地經營權抵押貸款是“三權分置”提出以來眾多學者在提高農民財產性收入路徑上所作出的一個探索。2017年中央一號文件再次聚焦“三農”問題，明確指出“深化農村集體產權制度改革，落實農村土地集體所有權、農戶承包權、土地經營權“三權分置”辦法，加快推進農村承包地確權登記頒證，擴大整省試點范圍”以及“探索農村集體組織以出租、合作等方式盤活利用空閑農房及宅基地”，以此達到“增加農民財產性收入”的目的。

近年來，國家就土地經營權流轉問題出臺了多項政策，這其中包括中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于開展農村承包土地的經營權和農民住房財產權抵押貸款試點的指導意見》、《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》、人民銀行會同相關部門聯合印發的《農村承包土地的經營權抵押貸款試點暫行辦法》、中國銀監會和國土資源部聯合發布《農村集體經營性建設用地使用權抵押貸款管理暫行辦法》、《農村土地經營權流轉交易市場運行規范（試行）》等支持性政策。

土地經營權抵押貸款是“三權分置” 提出后，由于土地承包權與經營權分離而產生的一種農地金融創新形式，指的是農業土地經營權者以其擁有土地經營權作為抵押貸款標的，向金融機構申請貸款[1]。農民融資難、缺少抵押物是制約農村金融發展的一大問題，土地經營權抵押貸款的這一創新探索為“三權分置”的實際應用以及農村金融發展提供了一定思路。一方面，土地經營權抵押貸款在一定程度上解決了農民貸款難、貸款額度小的問題，激活了土地潛能，推進了農村土地規模化經營進程，促進了現代農業和農村經濟的發展[2]。另一方面，土地被認為是最佳信貸抵押物之一，具有保值、不易滅失等特征[3]， 以土地經營權做抵押提高了農民貸款信用，一定程度上激發了金融機構向農民放貸的積極性。因此，土地經營權抵押貸款的規模化應用對于提高農民財產性收入、促進農村金融市場發展均具有重要的現實意義。

二、試點地區實施土地經營權抵押貸款的主要做法

自2015年12月28日起，國務院在北京市大興區等232個試點縣（市、區）行政區域，暫時調整實施《中華人民共和國物權法》和《中華人民共和國擔保法》中關于集體所有的耕地使用權不得抵押的規定，在防范風險、遵守有關法律法規和農村土地制度改革等政策的基礎上，賦予農村承包土地（指耕地）的經營權抵押融資功能，在農村承包土地的經營權抵押貸款試點地區，允許以農村承包土地的經營權抵押貸款。

在試點過程中，各地區著重從以下幾個方面入手進行探索，從而助力土地經營權抵押貸款工作的高效實施。

（一）明晰土地產權關系，加快土地確權登記。

土地經營權作為一種貸款標的，其權屬的確立對于貸款工作的開展具有重要意義。《中華人民共和國物權法》第一百八十四條、《中華人民共和國擔保法》第三十七條均作出“所有權、使用權不明或者有爭議的財產不得抵押”的規定。為推進土地確權登記及承包權、經營權分離工作的順利開展，各地區先后出臺了相關文件并嚴格把控確權登記工作和“三權分置”辦法的實施進程。2016年，四川地區土地承包經營權確權工作加快推進，已完成農戶確認面積9222.1萬畝，占應確面積的91.2%，其進度和質量均居全國前列，并表示2017年將多種形式放活土地經營權，落實農村土地集體所有權、農戶承包權、土地經營權“三權分置”辦法；河北省委辦公廳、省政府辦公廳印發《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的實施意見》，提出2017年底前基本完成農村承包地確權登記工作，以及準確把握“三權”權能、加快放活土地經營權；貴州省2016年完成一半以上面積的確權工作，并提出抓緊研究出臺《貴州省農村土地承包經營權確權登記頒證成果檢查驗收（暫行辦法）》，以確保2017年全面完成農村土地承包經營權確權登記頒證工作；廈門市提出“兩年擴大試點，三年全面推開，五年基本完成”的要求，在保持現有農村土地承包關系穩定的前提下，開展土地承包經營權確權登記頒證，解決承包地塊面積不準、四至不清、空間位置不明、登記簿不健全等問題，實現承包地面積、承包合同、經營權登記簿、經營權證書“四相符”和承包地地塊、四至邊界、承包合同、承包經營權證書“四到戶”，并計劃于2017年底基本完成確權登記頒證。

（二）加強土地經營權流轉規范管理，促進產權流轉交易市場運行。

產權流轉交易市場的活躍度在一定程度上決定著土地經營權流轉變現的能力。因此，提高流轉交易量、促進產權流轉市場的有效化發展對于土地經營權抵押貸款具有重要的推進作用。河北省就土地流轉交易提出加強土地經營權流轉管理服務，建立健全流轉交易平臺，建設農村產權流轉交易市場，健全市場運行規范，同時建立健全農村產權抵押貸款風險補償機制，降低經營權交易風險，并計劃在 2017年底基本實現縣級農村產權流轉交易市場全覆蓋；東遼縣已順利搭建產權流轉交易平臺，截至2016年11月末，土地登記流轉面積18萬畝，成交筆數1.2萬筆，成交金額1.08億元[4]；安徽省根據《農村土地經營權流轉交易市場運行規范（試行）》辦法，自2017年1月1日起施行安徽省農村土地經營權流轉交易新規，進一步規范流轉交易行為，保障交易各方合法權益。

（三）積極探索創新抵押融資模式，開發新型農村金融產品。

創新抵押融資模式的推出與新型農村金融產品的開發有助于擴寬農民融資渠道、提高土地經營權抵押貸款供需雙方的積極性。太谷縣為破解現代農業經營主體貸款無抵押、無擔保的難題，提出“信用+（資產+經營+合作）”貸款模式，發放該類貸款27戶628萬元，同時由太谷信用聯社創新推出“農地權益貸系列”貸款產品，累計發放該系列貸款40余戶11065萬元[5]；江蘇省武進區、黑龍江省克山縣、山西省新絳縣、遼寧省法庫縣就融資模式分別推出村委會模式、中介組織模式、銀行模式、合作社模式，以村委會、中介、銀行、合作社作為土地經營權抵押貸款的基層組織，結合區域經濟發展情況，探索出一套既具有地區特色，又有一定代表性的貸款流程[6]；嘉興、重慶、貴州、寧夏等試點區就抵押物提出“經營權+”模式，在土地經營權外附加其他資產共同抵押[7]；湖北省武穴中銀富登村鎮銀行在探索貸款方式進程中創新性地提出“欣農貸”產品模式。

已有研究為推進農村土地經營權抵押貸款作出了重要探索，但是從銀行視角入手進行推廣的研究還比較薄弱，也沒有細致探討土地經營權抵押貸款在進入、流通、退出等各階段存在的不同障礙。本文正是在這樣的背景下，從放貸銀行的視角入手，考察進入、流通、退出等不同階段涉及的與銀行及其利益相關主體不愿意接受土地經營權抵押貸款的原因，分析推廣中各階段面臨的實施障礙，從而針對性地提出相關對策和建議。

三、開展土地經營權抵押貸款的主要障礙

（一）融資成本高、接受意愿低，造成進入階段交易量偏低。

土地經營權抵押貸款的進入階段，涉及主體主要為擁有土地經營權的農戶和放貸銀行，融資成本高、接受意愿低是供需雙方共同存在的問題。一方面，從作為經營權抵押供給方的農戶分析，主要存在以下幾點制約因素：一是農戶自身文化程度偏低、認識不到位。農戶對土地的認知仍大多停留在生產性資產上，鮮少將其作為投融資資本看待，且對于土地權屬問題了解不清晰，從而制約了農戶接受使用土地經營權進行抵押的行為；二是固有思想和風險規避意識較重。土地作為農戶收入的主要來源對農戶有著重要的意義，農村土地生存保障功能強、農戶對風險的規避意識強烈，從而導致農戶寧愿土地閑置也不愿將其抵押給銀行；三是抵押貸款手續復雜、操作流程偏多，致使農戶融資成本偏高，降低了農戶貸款的積極性；四是貸款門檻較高、貸款額較低，無法滿足農戶對資金的需求。另一方面，從作為經營權抵押需求方的放貸銀行分析，主要存在以下幾點制約因素：一是銀行自身放貸能力有限。開展土地經營權抵押貸款的銀行多地處村鎮，經營規模偏小、經營業務偏少、資金規模偏緊，無法提供大額資金；二是資信評估困難、抵押貸款后續工作繁瑣、交易成本大。農戶較企業、公司等貸款人而言還款能力偏低，對農戶的資信評估存在很大難度，銀行為保障到期順利回收資金需進行一系列的后續監督工作，從而加大了交易成本；三是缺乏統一的額度確定標準、管理難度大。銀行放貸時需對農戶可貸額度進行判斷，農戶生產經營狀況、實際資金需求量、用于抵押的土地經營權評估價值常被用于參考，然因缺乏統一標準，可貸額的確定帶有一定的主觀性，從而同一抵押物可貸額在不同銀行間存在差異，加大了資產管理的難度。供需雙方在進入階段對土地經營權抵押貸款的接受度不高，導致交易量偏低，制約了土地抵押貸款交易市場的發展。

（二）信息不對稱、無人接盤，造成流通階段運行困難。

土地經營權抵押貸款的流通階段，從銀行視角來看，會發生一系列的流通變現行為，涉及的主體主要為暫時持有土地經營權的銀行和對土地存在需求的組織、機構或公司。土地經營權在市場中的流動性大小對其是否可作為資本被廣泛接受以及能否大量流通起著決定性作用。分析可能影響流動性大小的因素主要存在于兩個方面：一方面，中介機構發育不完善、供需雙方信息不對稱。土地經營權流通市場中缺乏中介機構對信息進行有效的控制、引導、篩選、傳輸，作為供給方的銀行和作為需求方的機構無法及時、準確、全面地對市場有效信息進行把控，從而影響了市場的高效運轉；另一方面，供需不一致導致銀行持有的土地無人接盤。農戶在進入階段抵押土地經營權取得的貸款多用于購買農業生產器具和生產設施配套，因此，作為供給方的銀行多持有分散程度高、規模較小、時期較短、地理位置較差的土地，而作為流通階段的需求方，機構對土地的需求多存在規模、時期、地理位置等限制，因而，供需的不一致致使銀行持有的土地無人接盤，從而導致市場鏈條中斷。

（三）制度缺失、市場不穩定，造成退出階段土地處置風險大。

土地經營權抵押貸款的退出階段，眾多風險的存在導致銀行土地處置、變現難，虧損可能性較大。其風險主要存在以下幾種：一是信用風險。農戶到期能否歸還貸款決定著銀行的損益狀況，農戶多以進行農業生產活動為主，而作為其主要收入來源的農產品受自然環境和市場環境影響較大，因而其收益具有很大的不確定性，對其能否按時還款造成一定程度的影響，從而導致銀行到期土地變現難；二是法律風險。銀行到期無法收回貸款時需采取抵押物變賣等手段進行虧損補償，然而現行法律對土地經營權抵押貸款相關內容尚處于探索階段、法律內部存在較大矛盾，同時農地存在生存保障功能強的特點，從而土地經營權這一抵押物的特殊性阻礙了銀行在退出階段對到期無法回收的土地進行處置，從而加大銀行虧損的可能性；三是市場風險。產權流轉交易市場尚不成熟，交易不穩定，受利率風險、通貨膨脹風險、流動風險等眾多市場因素影響，導致銀行退出難。

四、主要改進對策

（一）創新合作運營模式，進一步降低進入壁壘。

針對進入階段供需雙方融資成本高、接受意愿偏低的問題，應從兩個方面重點突破：一方面，在供給意愿提升上，一是探索“新型農業經營主體+農戶”的宣傳模式，先在文化程度較高、新產品接受能力較強的新型農業經營主體中宣傳，再通過與新型農業經營主體的合作推廣試驗示范吸引一般農戶的抵押需求。二是探索“土地經營權+保險”的貸款模式，與保險公司合作，推出土地經營權抵押保險產品，抵押時即配套保險服務作為貸款安全保障，降低農戶抵押貸款風險預期，同時促進銀行業與保險業的合作交流。三是強化銀行內部分工，內設專門的抵押貸款服務部門，從而助力農戶土地經營權抵押貸款手續辦理，簡化抵押貸款流程，提高農戶貸款積極性。四是繼續創新融資模式、研發金融產品，為農戶擴寬融資渠道；另一方面，在放貸銀行意愿提升上，一是加強政府專項資金補貼，為意愿提供土地經營權抵押貸款的銀行發放專項資金補貼以進行風險補償。二是探索“銀行+信用合作社”的合作模式，提高農戶信息取得的真實度與可靠度，助力銀行對農戶的資信評估。三是通過特定第三方評估機構運用統一標準對抵押經營權的土地價值進行評估，降低銀行可帶額度確定差異帶來的管理成本。

（二）設立信息中介、引導土地規模化，進一步助力市場流通。

針對流通階段信息不對稱、無人接盤的問題，應從兩個方面重點突破：一方面，定點設立專門的信息服務中介機構，采取線下信息收集與線上信息匯總相結合的運營模式，按信息傳導機制設立專門的信息收集、篩選、處理、傳輸部門，引導信息的高效流動，從而提高銀行與土地需求方的匹配度，促進市場的高效運轉；另一方面，采取“銀行+集體經濟組織”的合作模式，發揮集體經濟組織的土地流轉引導功能，以其擁有的集中程度與規模化程度較高、可使用時期較長、地理位置較好的土地配給流通市場中的土地需求，促進供需一致化發展，降低無人接盤的可能性。

（三）修訂相關法律、完善市場體系，進一步降低退出風險。

針對土地經營權抵押貸款制度缺失、市場不穩定的問題，應從三個方面重點突破：一是政府出面收購到期土地經營權。政府結合當期政策實施需求及工作開展計劃，以略低于市價的價格收購部分可利用銀行到期土地，一定程度上既減少了政府支出，又緩解了銀行變現難的問題；二是修訂完善相關法律法規。有關部門應結合試點地區試點以來呈現的問題和現存市場環境、法律環境、政策背景的需求，對現行法律法規進行修訂和完善，明確土地經營權抵押貸款中相關利益主體的權利和義務，減少銀行因法律條文理解偏差帶來的風險和損失。三是完善產權流轉交易市場結構，探索建立統一、開放、競爭、有序、安全、穩定、高流動性的市場體系，為土地經營權抵押貸款提供良好市場環境，降低銀行面臨的系統性風險。

五、結論

通過對土地經營權抵押貸款試點地區試點以來工作開展情況及推進成果分析，發現眾多地區著眼于以下幾個方面的探索：一是明晰土地產權關系，加快土地確權登記；二是加強土地經營權流轉規范管理，促進產權流轉交易市場運行；三是積極探索創新抵押融資模式，開發新型農村金融產品。通過對銀行及其利益相關主體在土地流轉交易各不同階段流通變現障礙分析，發現以下問題并提出針對性建議：一是就融資成本高、接受意愿低，造成進入階段交易量偏低的問題，提出應創新合作運營模式以降低進入壁壘；二是就信息不對稱、無人接盤，造成流通階段運行困難的問題，提出應設立信息中介、引導土地規模化以助力市場流通；三是就制度缺失、市場不穩定，造成退出階段土地處置風險大的問題，提出應修訂相關法律、完善市場體系以降低退出風險。

參考文獻

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（ 作者單位：四川農業大學管理學院）

責任編輯：凌玉