城市管理執法與民生保障沖突的問題研究

姜金珠

摘 要： 城市管理部門在維護市容市貌、管理城市基礎設施方面發揮了重大作用。但近年來，暴力執法時有發生，嚴重影響了和諧社會的構建。因此，尋求城市管理執法與民生保障沖突的解決措施迫在眉睫。本文首先分析了幾大沖突表現，并剖析該沖突發生的三大主要原因，同時，從認識層面、法律層面、行為層面提出了破解之道。

關鍵詞：城市管理 執法 民生保障 沖突

中圖分類號：D669 文獻標識碼：A 文章編號：1003-9082（2017）03-0333-02

城市管理是政府對城市的基礎設施以及公共服務設施、市容市貌的管理，是創建文明城市、建設文明社會的關鍵環節。為了更好地管理城市，建設擁有一定行政處罰權的城市管理部門是非常必要的。同時，城市管理部門的存在具有合法性。首先，在行政處罰法的明確指出，國務院或者經國務院授權的省、自治區、直轄市人民政府可以決定一個行政機關行使有關行政機關的行政處罰權，但限制人身自由的行政處罰權只能由公安機關行使。城市管理部門的產生，就是把原來各個部門分散行使的行政處罰權，集中到一個相對集中行使行政處罰權的行政主體身上。其次，城市管理執法現在還處于試點階段，其職權范圍主要來自于地方政府的授權。然而，近些年來，城市管理執法過程中沖突不斷，存在暴力執法、違規執法等問題。這使得“城管”一詞污名化，政府形象受損，同時，暴力執法還損害了相對人的利益，不利于民生保障。對城市管理執法與民生保障沖突的問題進行研究，有助于為解決城市管理執法難題提供破解之道，引導城市管理執法者科學執法、文明執法。

一、城市管理執法與民生保障之間的沖突表現

1.同無照經營者之間的沖突

無照經營者通常是指沒有依法獲取營業許可證、未向工商部門申請工商登記、沒有營業執照、擅自進行商業活動的人。無照經營多為街頭流動攤販。但與此同時，流動攤販多在街邊、過道經營，嚴重影響交通。并且，其在經營過程中，會產生各種各樣的垃圾，污染環境，不利于市容市貌的整潔。

2016年發布的《城市管理執法辦法（征求意見稿）》（以下稱為辦法）指出，城市管理執法人員擁有工商管理方面戶外公共場所無照經營、食品監督方面食品銷售和餐飲攤點無證經營的行政處罰權。在遇到街頭流動攤販時，出于職業操守，會采取措施取締這些行為。然而，街頭流動攤販多數家庭情況不佳，需靠流動攤販來維持一家溫飽。所以，城市管理執法者與無照經營者之間必然會發生沖突。

2.同黑車市場經營者之間的沖突

黑車，又叫白牌車，是指未在交通部門辦理相關手續、未獲取營運牌證、以有償服務進行非法載人的車輛。黑車存在原因為：首先，公交路線不完善，存在運營時間的限制，而出租車價格較貴，滋生了黑車市場；黑車不需納稅，運營成本低，價格相對于出租車來說比較便宜；黑車市場經營者多為沒有工作的弱勢群體，經營黑車是其主要謀生手段。黑車的出現，雖然在一定程度上方便了乘客的出行，但存在諸多安全問題。如：黑車市場經營者的身份復雜，容易發生搶劫等事件；黑車市場經營者不注重車輛的日常檢修，在經營過程中發生交通事故后，乘客的生命財產損失得不到有效賠償。

辦法明確指出，城市管理執法人員擁有戶外公共場所無證經營的行政處罰權。黑車為非法運營，對其進行取締是城市管理執法者的職責要求。但是，當城市管理執法者對黑車市場經營者依法進行懲處，禁止其進行非法運營時，相對人往往會存在不滿，有時出現毆打執法人員的現象。

3.同違章建設者之間的沖突

違章建筑有多種定義。部分學者認為，違章建筑是指沒有依法取得報批手續，或者取得報批手續后，卻沒有依照規定在指定地點建設，而擅自改變建筑使用性質的建筑；部分學者認為，違章建筑是指沒有取得城市規劃部門的審批，擅自建設、擴大建筑面積、改變建筑使用性質的建筑；少數學者認為，違規建筑是指使用欺騙等手段騙取審批手續，而占地新修、擴大建筑面積、改變建筑使用性質的建筑。本文將違章建筑定義為“違法《土地管理法》、《城鄉規劃法》等國家法律法規的強制性規定的建筑物”。當城市管理執法者根據規定進行違章建筑強拆活動時，這就導致城市管理執法者同違章建設者之間的沖突發生。

4.同其他相關群體之間的沖突

根據國務院及相關部門對相對集中處罰權的規定，城市管理執法者具有一定的行政處罰權，如：市容市貌環境衛生、公用事業、公共設施等的全部處罰權；城市環保、河流與湖泊的建設、城市綠化、交通運行與車輛停放等的部分處罰權；對沒有取得導游資格證而從事導游職業的人的處罰權等。在面對這些違法違規行為時，城市管理執法者應履行其行政處罰權。但相對人在其非法利益受到損害時，可能會出現不當行為。這就導致城市管理執法者與相對人之間產生沖突。

二、城市管理執法與民生保障之間產生沖突的原因分析

1.執法人員以及相對人的認識方面

1.1城市管理執法人員存在官本位以及權本位的思想

部分城市管理執法人員有官本位意識，他們以官為貴，瞧不起普通大眾，認為自己作為政府執法部門的一員，手中握有行政處罰權，被執法者必須對其絕對服從；部分城市管理執法人員存在權本位思想，不能正確認識權力與義務的相互關系，重視法律權力而忽視自身義務。在執法過程中，其享受行使行政處罰權的優越感，卻忘了自己作為一名執法者背后的人民公仆的身份，缺乏為人民服務的意識；同時，城市管理執法人員缺乏按程序辦事的意識，其在執法過程中，一味追求辦事效率，為達成結果，不走程序粗暴執法。

1.2相對人缺乏法律意識以及正當維權意識

相對人由于文化水平有限或者投機取巧心理，不了解相關法律，受利益驅使，做出違法違規行為；同時，在執法過程中，當相對人感到自身利益受損時，由于其法律意識低，不會運用合法手段來維護自身利益，往往會在沖動之下，選擇毆打等暴力行為抵制執法行為，從而導致雙方沖突的發生。例如，2016年10月12日，興寧區城市管理執法人員在對違章停放車輛進行執法工作時，遭到相對人的暴力阻止，沖突中導致兩名城管不同程度受傷。

2.城市管理相關法律方面

2.1缺乏獨立的法律法規

相關法律法規的不健全是致使城市管理執法與民生保障沖突的重要原因。在我國十幾年的城市管理體制建設過程中，沒有為城市管理執法者出臺一部專門的法律。城市管理執法者在行使行政處罰權時，僅能依據行政處罰法以及地方政府部門的相關法規。城市管理執法沒有直接的法律依據，不利于城市管理執法人員的法律歸屬感、認同感。

2.2立法程序較為落后

城市管理執法人員在執法過程中，往往會出現法律法規未涉及到的突發事件。這時就需要政府相關部門出臺相關法規來指導執法。然而，許多地方政府立法程序較為落后，往往是在突發事件發生之后才臨時制定法規，這導致法規難免存在不合理的地方。因此，地方政府必須具有長遠眼光和前瞻性，由事后立法向事前立法與事后立法轉變。

2.3缺乏編制以及財政保障制度

目前，一些省市的城市管理執法者仍由建設部門進行管理，沒有真正屬于自己的部門。同時，城市管理執法的活動經費完全來自于地方政府財政撥款，活動經費得不到保障。在一些地區，政府會為城市管理執法者設立年度行政處罰收費總額目標，執法人員為了確保完成收費任務，在執法過程中，往往會輕罰變重罰、增加處罰資金，這種行為在一定程度上會導致暴力抗法事件的發生。

3.城市管理執法方面

3.1未嚴格遵循程序執法

部分城市管理執法人員缺乏程序執法意識，故存在省略或者違反執法程序的現象。一些城市管理執法人員在執法過程中，不向相對人展示執法證件、不告知相對人處罰依據、不給予相對人陳述以及申辯機會，導致暴力沖突事件發生，影響執法效果。

3.2執法方式不當

近些年來，城市管理執法人員暴力執法導致群體沖突的事件頻發。部分城市管理執法人員由于官本位意識、重效率輕程序等多種因素的影響，采取暴力執法的行為，一方面不利于相對人自身利益的保障，一方面激發社會群體矛盾，不利于社會穩定，甚至會引起部分群眾對政府執法人員的仇視心理。同時，部分城市管理執法人員還存在釣魚執法的現象，即其在相對人本身并沒有任何的違法意圖，而執法人員采取不當行為引誘相對人違法，這也會導致雙方發生沖突。

3.3執法人員素質不高

城市管理執法人員素質不高，是造成城市管理執法與民生保障沖突的直接原因。目前，城市管理執法隊伍人員構成復雜，文化水平以及自身綜合素質較低。相關調查數據顯示，城市管理執法隊伍中，臨時招聘（協同管理）人員占一半以上，部分人員僅有小學初中學歷。并且，由于城市管理執法人員工作量大、工作時間長，工資待遇較低，致使執法隊伍人員流動快，其執法意識、服務意識欠缺。

三、城市管理執法與民生保障沖突的化解之道

1.積極轉變城市管理執法人員以及相對人的認識

1.1執法人員端正執法理念

政府相關部門應加強對城市管理執法人員的培訓，引導其對城市管理執法崗位有一個正確認識，變官本位、權本位思想為為民服務思想，堅決貫徹群眾路線，在執法時，能從相對人角度想問題，實現人性化執法。

1.2相對人積極增強法律意識，正當維權

提高相對人的法律意識，是解決城市管理執法與民生保障沖突問題的重要措施，讓相對人懂法而不違法，能夠從根本上減少沖突事件的發生。政府可以加大法律宣傳力度，例如：與電視臺或者教育局聯合舉辦法律知識競賽、邀請社會知名人士擔任普法大使、發放法律宣傳單、定期下鄉召開法律講座等等，在社會上營造學法、知法、遵法、用法的文化氛圍。

同時，在執法過程中，當相對人認為自己的合法權益受到侵害時，應有維權意識，敢于用正當的方式，尋求法律幫助。

2.建立健全城市管理相關法律法規

2.1出臺城市管理執法法律法規

立法部門應深入基層調研，考察城市管理執法情況，盡快出臺一部全國各地都適用的城市管理執法法律，使城市管理執法人員執法時能夠有直接的法律依據。健全城市管理部門的人事職能體系，明確規定其在國家中的地位，避免出現地方政府一言堂局面。同時，明確的法律法規，有助于細化城市管理執法人員的自由裁量權，避免執法隨意性，提高執法透明度。

2.2改進立法程序

政府相關部門立法時，應有前瞻性，考慮預想突發事件。當執法人員在執法過程中遇到法律未規定的情形時，首先要保持冷靜。政府相關部門不能因事件緊急就匆忙立法，要進行實地考察，對當事人進行訪問，多方考慮后再制定法律法規。

3.科學執法，提高執法人員素質

3.1城市管理執法人員科學執法

城市管理執法人員在執法過程中，必須時刻謹記相關法律，明確行政處罰權的行使范圍，做到科學執法，依法執法。在執法時，能夠站在相對人的角度思考問題，堅持用手中權為民謀利。當遇到暴力抗法事件時，要保持冷靜，采取溫和、合法的措施處理。

3.2全面提高執法人員的素質

政府相關部門必須采取多種措施提高執法人員的素質。首先，加大培訓力度，提高執法人員的道德修養；其次，提高城市管理執法人員的招聘要求，根據職責的不同，設置工作人員求職學歷，從根本上提高執法人員的文化素養。同時，建立健全執法人員考評制度，采用人員自評、互評、上級評價、群眾評價、日常工作評價等全方位、多角度的360度考核。將考核標準與年度獎金、晉升掛鉤，激勵執法人員不斷上進、努力工作。

4.執法標準化，規范執法程序

政府部門應創新城市管理方式，實現城市管理執法標準化。首先，應將城市管理執法人員的檢查、調查、處罰、強制等四大權力分離，實現執法行為的具體化、執法主體的明確化；其次，規范執法程序，確保執法的每一個環節都有具體的執行步驟，確保不論違法案件的大小，都能嚴格遵循“立案調查、現場取證、提出處理建議、審核建議、確定處罰標準、相對人進行陳述申辯、申請強制執行”的程序進行，確保執法結果科學、公平；同時，對城市管理執法人員的自由裁量權進行細化，嚴格按照事實發生的性質與出現頻率等，將自由裁量權分檔，將處罰標準限定在合理的范圍之內，實現收費標準剛性管理；最后，執法標準化離不開公眾的監督。城市管理工作量大，單靠幾個或者幾十個執法人員進行管理是遠遠不夠的，政府應允許社會公眾參與到管理工作中去，減輕執法人員工作負擔，并且可以充分發揮公眾的監督作用。

結語

隨著法治社會建設的不斷完善，法律宣傳力度的不斷加大，群眾的法律意識的不斷提高，城市管理執法與民生保障之間的沖突將得到一定的緩解或者解決。當然，二者之間的利益沖突關系并非短時間就能從對立變為相互促進，仍需長時間多方共同努力。但只要堅持建立健全與城市管理執法相關的法律法規，提高城市管理執法人員的綜合素質，引導其樹立服務意識、程序意識，實施標準化執法，就一定可以有效緩解雙方之間的矛盾。

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