國有林區二次產業結構調整的金融支持新思路

高鑫+陳德貴+尹志娟

2014年4月1日，大興安嶺地區全面停止了天然林商業性采伐，徹底結束了50年的采伐歷史，林區經濟步入停伐“陣痛期”、經濟“減速期”和轉型“攻堅期”，產業結構調整步伐愈加艱難，也對金融支持提出新要求。本文以大興安嶺國有林區為樣本，立足本區產業結構調整概況和金融支持現狀，分析金融慣性演變存在的主要制約因素，探索金融支持產業結構調整新思維。

大興安嶺國有林區的產業結構調整歷程及金融支持概況

林業重大改革激發國有林區產業結構調整新需求

開發建設5 0年來，大興安嶺林區走過了一條因林而立、因林而興（1964年至20世紀70年代初）、因林而衰（20世紀90年代末）、因林而轉（2014年4月1日全面停止天然林商業性采伐）的發展歷程。順應上述變化，林區產業結構呈現如下變化：高度依賴木材資源，產業結構嚴重失衡——在天然林資源保護工程等限制性采伐政策引導下產業結構有所改善——全面禁伐時期產業結構問題凸顯，產業結構調整迫在眉睫。從演變進程看，大興安嶺林區的產業結構完全是圍繞著森林資源并順應國家政策調整（天然林資源保護工程和全面停止天然林商業性采伐政策兩項重大政策）而變化的，國家宏觀布局對大興安嶺地區政策和制度的把控，對其經濟轉型的方向和速度有著極其重要的影響。

金融支持產業結構調整的階段性變化和主要特征

總體而言，1998年以前，信貸資金主要由國家統一調配，行政指令性色彩濃重，直接導致大興安嶺地區存貸比長期維持在60%以上。1998年以后，林區銀行業主動爭取配置金融資源的主動權和自主權，漸轉由指令性金融轉向市場主導型金融。這個階段又大體細分為三個階段。

第一階段：1998～2003年，執行貸款余額鎖定，行政指令性色彩減少。從1998年開始，大興安嶺地區各國有商業銀行根據中國人民銀行總行要求，全面推行資產負債比例管理，自此各國有商業銀行對森工企業均實行了“余額鎖定、逐步退出”的謹慎信貸政策。1998年至2003年5年間，大興安嶺地區各銀行業金融機構每年仍有29億元左右的存量貸款，各項貸款余額占GDP的比重維持在55%～75%，對當時穩定林區經濟形勢和社會安定發揮了重要作用。

第二階段：2004～2010年，實施不良資產剝離，金融支持在市場化進程中保守轉型。從2004年開始，四大國有商業銀行陸續實施股份制改革，降低不良貸款率成為改革的重中之重。在這一政策引導下，大興安嶺地區各國有商業銀行從2004年開始，逐步對森工企業因木材產量調減而無力償還的銀行債務通過停息掛賬、清理核實、呆壞賬沖銷等方式處理，累計減免金融機構債務20.64億元，其中森工企業減免債務達18.13億元。林區各銀行得以輕裝上陣，開啟了市場引導的轉型經營之路。但是這個階段，金融推動林區產業結構調整仍未實現完全的市場化引導，金融支持主要表現為單純的銀行貸款。2004～2009年，所有的產業項目都嚴重依賴財政投資和銀行貸款，并未利用資本市場融資或民間資本。同時，由于林區產業結構優化并不明顯，市場處于初級發育階段，無論是資金需求主體，還是作為資金供給的銀行機構，均不能發揮應有的活力，信貸雙方配給達成效果并不理想。

第三階段：2011年至今，以市場主導型為主體的金融支持模式快速形成，且已具有相當的穩固性。2010年末，國家發展改革委和國家林業局聯合印發了《大小興安嶺林區生態保護與經濟轉型規劃（2010～2020年）》，林區建設開始進入生態保護與經濟轉型發展的新格局。全區金融機構也迎來歷史性契機，無論是總量還是機構種類，產業結構調整過程中的資金供給都較以往有很大改觀。特別是隨著小貸公司的成立，少數民營企業實現上市（掛牌）融資，金融支持產業結構調整也逐漸轉向多層次。但不容忽視的是，受企業經濟效益和質量大幅下滑、林區機制體制改革滯后等因素影響，現有融資來源絕大部分仍以銀行貸款為主，直接融資起步晚、額度小特點顯著，資本市場鎖定目標仍局限于“新三板”和上海股權托管交易中心等區域性股權交易市場。

金融支持國有林區產業結構調整演變的制約因素

特殊的管理體制對金融支持慣性演變形成掣肘。自開發建設以來，大興安嶺地區一直實行政企合一式的特殊管理體制。林業集團公司（林管局）與地區行署實行黨政領導交叉任職、合署辦公，林業集團公司（林管局）資產、財務關系在中央，林業企業跨黑龍江省和內蒙古兩省區地界經營管理森林資源。受上述歷史沿革和管理體制的作用，全區金融業的發展也受到相當程度的影響，突出表現在兩個方面：一是財政支持對信貸資金的替代效應比較明顯。如2013年，全區全年共爭取中央財政資金和林業基本建設投資共17.86億元，占當年全區各項貸款余額的比例高達23.2%。二是長期的計劃經濟思維嚴重束縛了自發性的金融信貸需求。按照《大小興安嶺生態保護與經濟轉型規劃》等部署規劃，大興安嶺國有林區在近期和遠景目標中擁有眾多產業項目，急需大量資金支撐，但在特殊的歷史沿革和管理體制背景下，計劃經濟的影子長期未能淡出，全區“等資金”思維顯著，“要金融”意識淡薄，從而直接導致實際的金融信貸需求受到嚴重抑制。

產業政策與金融政策缺乏有效銜接。受多種復雜因素影響，大興安嶺地區的產業政策與金融政策之間一直處于非理想狀態。特別是在產業結構調整的有關方案和規劃中，涉及金融支持方面的具體思路和內容，通常只強調和突出金融債務豁免和處理等事宜，而不是激活市場主體、積極拓寬融資渠道和爭取融資規模等事項，也缺乏財稅優惠政策等激勵性措施。政策之間的弱關聯狀態，導致資金供需矛盾日益突顯：一方面產業結構調整所需大量資金需求得不到滿足，另一方面埠內大量存款閑置或外流。例如，“十二五”時期，全區擬重點建設項目總投資需1476億元，其中需自籌資金793億元，但整個“十二五”時期，全區銀行機構貸款累放總量僅277.3億元，在自籌資金總額中占比不足27%，即最能代表市場經濟活力的金融貸款在重點項目建設中僅占很少的份額。

區域特色金融創新面臨政策和機制壁壘。截至2015年末，大興安嶺國有林區共有11503.4萬畝林業用地，其中商品林經營區2888.1萬畝，占林業用地總面積的25.1%。單就林情而論，從森林資源的多功能和復合價值性審視，大興安嶺地區具有非常廣闊的林權融資實踐和應用空間，依托國有林權融資本應是該區最具潛力、最應挖掘的重要融資渠道，但當前仍然存在很多實際困難，影響森林資源實現資產功能。比如，在現行法律和政策要求下，對國有林區的國有林、生態林、公益林的流轉、確權和經營管理等內容，都有極為嚴格的約束和控制，實質上是廢除了森林資源的資產功能。即使不考慮現行法律法規和政策障礙，依托國有森林資源開發融資產品，不僅涉及中央林業管理機構、林業資源監督機構，還必須涉及林業企業、地方林、地方管理部門等機構，在實踐操作中關聯部門廣泛，利益調和艱難，協調難度極大。

生態主導型產業投融資的市場化進程緩慢。按照國有林權改革實施方案和指導意見，以及大興安嶺生態功能區建設要求，大興安嶺地區的總體發展目標是建立生態主導型經濟體系，并建成生態文明示范區。根據上述政策安排，大興安嶺經濟結構方向屬典型的生態保護與經濟轉型兩翼驅動型，但顯然生態建設項目的投資周期長、經濟回報率低、風險高，或直接導致轉型產業職工和林區政府減收，或間接導致轉型產業職工面臨再就業等困難，必須配套相應的生態補償投融資機制。從政策安排看，盡管目前大興安嶺地區已經享受了國有林管護費、森林培育經營補助、國有中幼林撫育補助等部分生態補償措施，但這些措施基本只局限于森林資源培育視角，未涵蓋對生態補償的直接成本（包括直接投入和直接損失）、機會成本（因資源選擇不同用途而產生）和發展成本（為保護生態放棄部分發展權而導致的損失）等，且長期以財政轉移支付為主渠道，缺乏金融市場和資本市場的介入，來源渠道單一，杠桿效應極差，金融供給的體制性矛盾異常突出。

政策建議

積極發揮行政統籌優勢，構建有效兼容的適配金融結構。與其他資源型城市相比，大興安嶺國有林區的產業結構調整天然具有異質性，既不同于市場發揮資源配置決定性作用的商業性金融，又不同于為農業和農村經濟發展承擔主導服務功能的農業政策性金融。這決定了其最優金融結構與一般意義上的支持存在邏輯差異，因此有必要將政府主導型模式和市場主導型模式的優勢整合鏈接，構建政府（或政策）誘導型第三種金融結構——以政府的戰略規劃和統籌推進，對林區金融支持產業結構調整進行頂層設計，構建整體性、系統化體系，解決金融“碎片化”現象，整合現有金融資源，放大金融吸納能力，形成多元互補、協調有效的生態型、產業型、普惠型兼容的最適配金融結構。

充分發揮金融造血功能，確保產業結構調整資金供給體系完整。堅持建立健全生態補償資金鏈體系和積極爭取國家加大專項財政轉移支付力度“兩條腿”走路，形成政府注資、行業融資、風險投資、吸引社會民間資本等多種融資方式相結合的投融資體系，確保反哺產業結構調整的資金來源穩定充裕。特別是要大力發展資本市場融資和債券融資，通過發行生態債券、實施BOT融資、開展設施設備租賃融資、短期融資券、發展林地流轉信貸、開發貼息貸款品種等直接和間接融資方式，充分激發金融造血功能，促進形成主體多元化、渠道差異化和方式多樣化的穩定生態補償資金鏈體系，確保以生態主導為核心要素提升產業結構調整的質量內涵。

建立健全有關激勵機制，不斷優化區域金融資源配置。首先，以激發金融機構積極性為著力點，發揮政府引導職能，進一步建立健全地方政府（森工企業）對金融支持的獎勵激勵機制，加大稅負優惠減免和落實力度，形成資金“洼地”，積極引導信貸資金回流，拉動本埠資金可持續利用能力，提高金融機構介入本地產業結構調整的深度和廣度。其次，各有關監管機構應加大政策爭取和落實力度，對在第二輪產業結構調整中支持力度較大的金融機構，綜合使用再貸款、再貼現、存款準備金、融資便利化、不良貸款核銷等金融政策工具給予傾斜扶持。最后，要積極推動金融創新，探索實踐融資租賃、銀團貸款融資等新型模式，積極發展信用增進融資工具，開發無抵押擔保的信用融資業務等，增強金融支持質效。

破解法律政策約束，全面推進金融改革創新。一是加快梳理、制定和完善激發金融創新活力的配套政策法規體系。立足國有林區資源稟賦，緊密圍繞資源優勢特別是森林資源優勢，加快流轉、確權、評估、擔保制度建設和機構體系建設，為國有林權抵押貸款、土地承包經營權、宜農林地抵押貸款等信貸創新發展創造條件，通過盤活不動產存量增加資金供給。二是聚集社會民間資本，探索成立以政策性為主、商業性為輔的林業發展銀行或林業銀行，作為生態型金融支持的主體力量。三是結合生態功能區森林風險突發性強、損害大的特點，借鑒日本和俄羅斯森林保險發展經驗，盡快建立森林巨災風險分散機制，并按照公益林與商品林分開承保的原則，有針對性地設計多樣化的森林保險險種，提高森林生態系統撫育管護和金融支持的風險抵御能力。四是加強碳金融的政策引導和實踐探索，主動構建碳交易平臺，積極推動碳交易、碳基金、碳金融的發展，將區域內潛力巨大的資源優勢、生態優勢和生態社會服務價值真正轉換為實實在在的經濟效益。

（作者單位：中國人民銀行大興安嶺地區中心支行）