我國農(nóng)村水污染困境的解決思路

楊慶玲++張玥++徐甘雨

摘要：據(jù)世界銀行資料顯示，我國水污染造成的經(jīng)濟損失每年高達3060億人民幣。面對當下我國農(nóng)村嚴峻的水污染態(tài)勢，本文歸納我國農(nóng)村水污染的點源，主要包括化肥農(nóng)藥、日常生活、畜禽養(yǎng)殖以及工業(yè)生產(chǎn)，進一步剖析農(nóng)村水污染治理工作困難的深層次原因。在農(nóng)村水污染治理工作中引入循環(huán)經(jīng)濟，強調(diào)以社會協(xié)同為理念，充分調(diào)動社會各方力量參與農(nóng)村水污染治理，以促進我國早日走出農(nóng)村水污染治理的困境。

關鍵詞：農(nóng)村；水污染；循環(huán)經(jīng)濟；社會協(xié)同

中圖分類號：D922.29；D922.6文獻標識碼：A文章編號：2095-4379-（2017）11-0052-03

作者簡介：楊慶玲（1996-），女，漢族，河南人，嘉興學院文法學院，2014級法學專業(yè)學生。

一、我國農(nóng)村水污染現(xiàn)狀的點源

化肥農(nóng)藥造成的水污染。由于缺乏科學有效的管理和指導，農(nóng)戶在化肥農(nóng)藥的使用上存在以下問題：化肥農(nóng)藥不合格、使用量過大、作物吸收率不高。我國農(nóng)藥的年使用量約130萬噸，只有約1/3能被作物吸收利用①。沒有被吸收的化肥農(nóng)藥直接隨著農(nóng)田排水或地表徑流流入水體，或者進入大氣后通過降水進入水體，最終造成農(nóng)村水體污染和富營養(yǎng)化現(xiàn)象十分嚴重，直接威脅到人體健康。

日常生活造成的水污染。已有研究表明，每年產(chǎn)生量約為1.2億噸的農(nóng)村生活垃圾幾乎全部露天堆放；每年產(chǎn)生量超過2500萬噸的農(nóng)村生活污水幾乎全部直排。②目前大多數(shù)農(nóng)村的生活垃圾管理機制不健全，無害垃圾填埋場數(shù)量嚴重不足，導致固體廢棄物常常被隨意露天堆放，甚至丟擲在河道或河坡，從而造成河流淤積；配套設施例如生活污水處理系統(tǒng)缺乏或建設滯后，導致大部分生活污水沒有經(jīng)過無害化處理，就直接進入河流、湖泊、水庫等，造成農(nóng)村水體污染。

工業(yè)生產(chǎn)造成的水污染。由于城市環(huán)保標準執(zhí)行過于嚴格，許多污染嚴重的企業(yè)選擇向農(nóng)村轉(zhuǎn)移，在促進經(jīng)濟發(fā)展的同時也帶來了嚴重的水污染問題。目前，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)主要集中在紡織、印染、水泥、制磚及煤炭等行業(yè)。這些行業(yè)存在以下特點：技術水平普遍較低，生產(chǎn)設備落后，污染治理難度大。且由于企業(yè)引入時工業(yè)合理布局觀念不強，企業(yè)生產(chǎn)者著重經(jīng)濟效益，環(huán)保意識薄弱，進一步加大了農(nóng)村水污染治理的難度。

畜禽養(yǎng)殖造成的水污染。據(jù)國家環(huán)保總局在全國23個省市調(diào)查發(fā)現(xiàn)，90%的規(guī)模化養(yǎng)殖場沒有經(jīng)過環(huán)境影響評價，60%的養(yǎng)殖場缺乏必要的污染防治措施，相關的屠宰場和孵化場常常直接將動物血、廢水、牲畜的糞便、蛋殼等傾倒入附近的水體，導致大量的N、P流失和河道的水體變黑，富營養(yǎng)化嚴重。④由此，不難看出農(nóng)村養(yǎng)殖業(yè)監(jiān)管體制不健全，養(yǎng)殖戶的管理理念落后，致使未經(jīng)處理的畜禽養(yǎng)殖產(chǎn)生的廢物直接排放，最終加劇農(nóng)村水體的污染。

二、我國農(nóng)村水污染治理工作困難的成因

由于經(jīng)濟發(fā)展的落后性，農(nóng)村常常成為政府具體工作中的邊緣地帶。因此我國目前農(nóng)村水污染受隱蔽性影響，呈現(xiàn)“三無”局面，即沒有系統(tǒng)的監(jiān)測設施，沒有專門的管理人員，沒有環(huán)境保護的科學理念。具體而言，①農(nóng)戶居住比較分散，導致統(tǒng)一管理難度較大；加之受地理、經(jīng)濟等因素影響，農(nóng)村水污染的監(jiān)測設施無法與之相配套，致使農(nóng)村水污染治理缺乏有效的控制監(jiān)測機制。②在監(jiān)管權責體制上，法律雖然規(guī)定地方政府監(jiān)管本行政區(qū)域水環(huán)境的權力，但是并沒有明確具體由誰負責，因此導致政府有關部門相互推卸，無法有效改善農(nóng)村水污染現(xiàn)狀。③大多數(shù)農(nóng)戶文化知識水平不高，在觀念上沒有形成水環(huán)境保護的權利與義務意識，常常露天堆放垃圾、直接排放生活污水等等，加大了對農(nóng)村水污染治理的難度。

其次，就我國當前法律法規(guī)而言，關于農(nóng)村環(huán)境治理與農(nóng)村水污染的規(guī)定，多為原則性規(guī)定，缺乏具體的防治措施。比如，在對污染物排放的管理上實施總量控制制度，這對于城市污染和工業(yè)污染等點源污染的控制是有效的，但無法從根本上解決普遍存在于農(nóng)村的相對分散和隱蔽的面源污染問題。

此外，受經(jīng)濟發(fā)展影響，我國長期以來在環(huán)境保護政策上強調(diào)防治城市污染和工業(yè)污染，而忽視對農(nóng)村污染的治理。違法成本遠遠低于環(huán)保成本，使得部分污染企業(yè)難以從科學的角度深刻地認識到水污染的危害性，常常在利益與環(huán)境保護的天平上傾斜，驅(qū)逐經(jīng)濟利益而忽略在源頭上治理環(huán)境，致使農(nóng)村成為很多污染企業(yè)的“避風港”。

三、我國農(nóng)村水污染困境的解決思路

（一）以循環(huán)經(jīng)濟為視角

國內(nèi)有很多學者從各個方面研究農(nóng)村水污染問題。王韓民⑤提出以發(fā)展農(nóng)村公共事業(yè)，來確保農(nóng)村飲水安全；李雪松⑥教授提出以“水資源產(chǎn)權化”明晰責任主體，進一步抑制環(huán)境污染和生態(tài)破壞；而陳勇⑦教授提出循環(huán)經(jīng)濟理念的運用是解決我國水污染問題的根本途徑。在“高投入、高消耗、低效益”的傳統(tǒng)經(jīng)濟發(fā)展模式下，我國農(nóng)村水污染現(xiàn)狀日益嚴重。因此，以循環(huán)經(jīng)濟為視角，主張發(fā)展資源節(jié)約、環(huán)境友好、持續(xù)發(fā)展的綠色經(jīng)濟，盡快走出傳統(tǒng)發(fā)展模式中的“黑色陷阱”，是我國農(nóng)村擺脫水污染困境的必由之路。

1.循環(huán)經(jīng)濟的理論含義

循環(huán)經(jīng)濟（cyclic economy）即物質(zhì)循環(huán)流動型經(jīng)濟，是指按照生態(tài)規(guī)律在人、自然資源和科學技術的三大系統(tǒng)內(nèi)，將生態(tài)設計、清潔生產(chǎn)及資源的綜合利用貫穿于物質(zhì)的投入、生產(chǎn)、消費及廢棄的全過程中；摒棄以“大量生產(chǎn)、大量消費、大量廢棄”為特征的依賴資源消耗的傳統(tǒng)線性增長經(jīng)濟，轉(zhuǎn)變?yōu)榫哂锌沙掷m(xù)性的依靠資源循環(huán)發(fā)展的流動型經(jīng)濟。以循環(huán)經(jīng)濟為視角解決農(nóng)村水污染問題，就是要以“減量化、再利用、資源化”為原則，以“低消耗、低排放、高效益”為基本特征，從源頭上控制農(nóng)村水污染的致因，在末端實現(xiàn)對污水的再生利用。

2.循環(huán)經(jīng)濟的具體舉措

發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。具體而言，在生產(chǎn)環(huán)節(jié)嚴格把關，實現(xiàn)綠色生產(chǎn)。首先，農(nóng)技服務部門可通過農(nóng)業(yè)技術培訓對農(nóng)戶給予指導，增強農(nóng)戶科學化生產(chǎn)意識；其次，要求農(nóng)戶到指定地點購買合格的化肥農(nóng)藥，在使用方法和劑量上嚴格遵循說明書，防止因濫施化肥農(nóng)藥而引發(fā)的農(nóng)村水體污染現(xiàn)象發(fā)生；最后，督查規(guī)模養(yǎng)殖場畜禽養(yǎng)殖行為，確保“三同時”實施到位，排泄物得到有效治理。

加強基礎設施建設。首先，財政部門應以專項資金的方式，大力支持農(nóng)村公共設施的完善；其次，村委會應根據(jù)農(nóng)戶居住情況，合理規(guī)劃生活垃圾處理場所，進一步明確人員職責和處理流程，控制農(nóng)村固體廢棄物的露天堆放；最后，對水體進行24小時監(jiān)測，通過技術手段實現(xiàn)污水的再生利用。

科學規(guī)劃企業(yè)發(fā)展。首先，通過政策鼓勵引入無污染或污染小的企業(yè)，利用環(huán)境影響評價制度和清潔生產(chǎn)制度，對企業(yè)生產(chǎn)過程中可能造成的環(huán)境影響進行分析、預測、評估；其次，根據(jù)國家或地方制定的污染物排放標準，對企業(yè)跟蹤監(jiān)測，依據(jù)對農(nóng)村水污染的程度高低，對排污企業(yè)實行梯級環(huán)境稅收制度。

（二）以社會協(xié)同為視角

在傳統(tǒng)的水污染治理模式中，政府根據(jù)對水體污染程度的不同，向排污者收費，以此抑制水污染的進一步加劇，并在某種程度上成為環(huán)保資金的來源之一。但實踐證明，該模式存在一定的局限性。例如，由于監(jiān)管機制不完善，部分企業(yè)千方百計逃避付費責任；在排污成本與設施完善博弈中，部分企業(yè)為利益而放棄高額的污水處理設施完善。我國于2008年頒布《水污染防治法》，提出水污染防治應當堅持預防為主、防治結合、綜合治理的原則；而該模式屬于“生產(chǎn)末端治理模式”，即“先污染，后治理”。因此，以社會協(xié)同為視角，充分調(diào)動社會各方力量，是解決政府在農(nóng)村水污染治理中單方履行職能力量薄弱的有效方法。

1.社會協(xié)同的含義

“社會協(xié)同”是指充分整合社會的有限資源，積極調(diào)動社會各方面力量參與社會管理，在實現(xiàn)明確的分工協(xié)作基礎上，建立起互聯(lián)互動的社會良性機制，提供服務、反映訴求、規(guī)范行為，一致地完成某一目標。即以信息共享為基礎，以多元化力量為主體，致力于農(nóng)村水污染問題的解決。它不僅要求政府、社會力量和農(nóng)戶在農(nóng)村水污染治理中承擔起相應的責任，更強調(diào)三個主體之間的良性互動和協(xié)同合作。

（1）從內(nèi)部關系來看。首先，強調(diào)政府作為農(nóng)村水污染治理的管理者，應從機制上完善對水污染的基層環(huán)保監(jiān)測體系，從政策上指導農(nóng)村水污染治理工作的開展；其次，社會力量也是治理農(nóng)村水污染的重要監(jiān)督者，應承擔起相應的社會責任；最后，農(nóng)戶作為農(nóng)村水污染的產(chǎn)生者，要在觀念上進行轉(zhuǎn)變，在源頭上阻斷污染。

（2）從外部關系來看。首先，政府與社會力量相互監(jiān)督，公眾應積極推動政府開展具有可操作性的農(nóng)村水污染立法工作，同時政府也應為公眾參與社會管理提供良好的制度保障；其次，社會力量與農(nóng)戶相互調(diào)解，社會力量可通過活動等推動農(nóng)戶環(huán)保意識的轉(zhuǎn)變，農(nóng)戶可以社會力量提起環(huán)境公益訴訟保障其權利；最后，農(nóng)戶與政府相互監(jiān)督、相互指導，政府應從政策上完善環(huán)境影響評價制度的執(zhí)行，農(nóng)戶可以明晰政府在農(nóng)村水污染治理工作中的具體分工、水污染治理績效和責任追究制度。

2.社會協(xié)同的舉措

明確政府參與農(nóng)村水污染治理。規(guī)定政府各部門在農(nóng)村水污染治理中的具體職責，完善相應的責任追究機制；監(jiān)管部門應嚴格依法從監(jiān)督、檢查、執(zhí)行到歸檔，加大對農(nóng)村水污染源的監(jiān)管力度；環(huán)保部門應主動和其他部門及社會組織進行聯(lián)合行動，形成農(nóng)村水污染治理的統(tǒng)一戰(zhàn)線；實行“誰污染誰付費”，將水污染治理情況作為地方政府“綠色GDP”考核內(nèi)容之一，從而依賴公權力介入有效地保護農(nóng)村水環(huán)境。

調(diào)動社會力量參與農(nóng)村水污染治理。被寫入聯(lián)合國報告的浙江“嘉興模式”大膽創(chuàng)新，不讓公眾參與環(huán)保走過場，強調(diào)公眾在參與環(huán)保中不僅享有表達權、建議權，更有投票否決權，在浙江省其他10個城市得以推廣。利用社會力量加強對第三方機構的監(jiān)管，通過網(wǎng)絡信息交流平臺通報公示水污染“黑名單”及違法案件，讓公眾切實享有知情權；環(huán)保社會組織通過建議推動地方政府環(huán)境決策的民主化，在環(huán)境保護公益訴訟中強化社會組織的參與，實現(xiàn)對政府權力的有效制約與監(jiān)督，從而有利于切實保障人民群眾的利益。

切實保障農(nóng)戶參與農(nóng)村水污染治理。我國農(nóng)村水污染現(xiàn)實嚴峻，防治任務艱巨。由于農(nóng)村水污染隱蔽性強，環(huán)保部門單獨負責監(jiān)管比較吃力，此時農(nóng)戶是否充分參與嚴重影響著水污染治理效果。因此，必須加強對農(nóng)戶水環(huán)境保護的宣傳教育，在觀念上積極轉(zhuǎn)變，深刻認識到農(nóng)村水污染防治關乎切身利益；在源頭上控制水污染的致因產(chǎn)生，從而遏制農(nóng)村水污染的進一步惡化；直接參與到農(nóng)村水污染治理中去，有權對污染損害環(huán)境的行為進行檢舉；推動建立農(nóng)村水污染防治執(zhí)法聯(lián)動機制，增強農(nóng)村環(huán)境管理能力。

[注釋]

①蘇楊，程紅光，馬宙宙.解決農(nóng)村現(xiàn)代化進程中的環(huán)境污染問題[J].經(jīng)濟研究參考，2006（57）.

②蘇楊，程紅光，馬宙宙.解決農(nóng)村現(xiàn)代化進程中的環(huán)境污染問題[J].經(jīng)濟研究參考，2006（57）.

③張曉.中國水污染趨勢與治理制度[J].中國軟科學，2006（10）.

④戴森.淺談我國農(nóng)村水污染現(xiàn)狀及解決措施[J].建筑工程技術與設計，2015.

⑤王韓民.發(fā)展農(nóng)村公共事業(yè)，確保農(nóng)村飲水安全[J].中國水利，2009.1.

⑥李雪松.水資源資產(chǎn)化與產(chǎn)權化及初始水權界定問題研究[J].江西社會科學，2006.2.

⑦陳勇.循環(huán)經(jīng)濟理念下我國水污染防治的法律思考——兼論水污染防治法的修訂[J].水利發(fā)展研究，2006.10.