縣域新型城鎮化發展路徑探析
—— 以永濟市為例

◎徐志英

縣域新型城鎮化發展路徑探析
—— 以永濟市為例

◎徐志英

新型城鎮化對解決“三農”問題、實現區域協調發展、擴大內需、促進產業轉型升級具有重大現實意義。近年來，山西省永濟市經濟發展步伐不斷加快，城鎮面貌發生了顯著變化，城市空間結構支撐體系初步形成，城鎮化建設水平明顯提升。但也存在一些問題，如城鎮化總體水平低、城鄉發展不協調、產業支撐不足等。永濟市推進新型城鎮化的戰略選擇是：明確城市定位指導城鎮化，壯大特色產業支撐城鎮化，統籌城鄉一體推動城鎮化，創新融資模式加快城鎮化。

新型城鎮化；戰略選擇；發展路徑

縣級城市是中小城市的重要組成群體，是城鄉統籌發展的重要平臺，縣域城鎮化是中國新型城鎮化的重要支撐。促進縣域新型城鎮化發展，提高其人口吸引集聚能力，有助于國家新型城鎮化規劃（2014－2020年）中關于全面放開建制鎮和小城市落戶限制的相關政策得以實施。使因農民工流動而導致的社會問題減少，從而緩解大城市人口壓力，促進大城市病的治理。

一、永濟市城鎮化發展的現狀

近年來，山西省永濟市地區生產總值、工業增加值、財政收入、城鄉居民人均可支配收入等經濟指標大幅增長，產業集群初步形成，城鄉面貌形態發生巨大變化，連續四年躋身山西省“縣域經濟發展先進縣市”。

(一)城鎮化水平不斷提升

永濟市產業集聚提供了大量就業機會，吸引了大量農民向縣城聚集。2016年，永濟市城鎮人口為23.3萬人，人口城鎮化率為50.8%，比2011年提高8.46個百分點。城鎮化過程也是經濟產業結構優化過程。2016年末，全市從業人員23.65萬人,其中第一產業從業人員11.35萬人，占全部從業人員的48.1%；第二產業從業人員3.46萬人，占14.6 %；第三產業從業人員8.84萬人，占37.3%，從業人員比重逐步增加。

(二)城鎮基礎設施建設不斷加強

永濟市在基礎設施建設取得顯著的進展。2016年，永濟市建成區面積25平方公里，比2011年增長8.7%；城市生活垃圾無害化處理率達100%；污水處理率為91%，比2011年提高6個百分點；集中供熱面積348萬平方米，覆蓋率達到80%，比2011年提高30個百分點；城市綠化覆蓋率和綠地率分別達到41.2%和34.4%，人均公共綠地達14.17平方米。各鎮（街道）的公共基礎設施和服務功能也得到明顯改善。

(三)居民生活保障水平不斷提升

新型城鎮化不是單純的農民市民化，更是農民變成市民后生活水平的提高和享受公共服務的均等化。2016年，永濟市城鎮居民人均可支配收入26690元，比2011年增長60.3%；城鄉居民儲蓄存款余額111億元，比2011年增長99.6%；城鎮居民每百戶家用汽車擁有81輛，比2011年增長237.5%；社會保障覆蓋面逐步擴大，城鎮職工社會基本養老保險參保人員4.6萬人，比2011年增長19.7%。另外，與人民群眾息息相關的戶籍、社保、住房、醫療、就業等政策日益完善，公共服務、城鄉養老、城市綜合承載能力不斷提升。

二、永濟市新型城鎮化建設存在的問題

與經濟較快發展形成鮮明對比的是，永濟市城鎮化水平還不高；中心城區部分區域和各鎮群眾還沒有享受到更多的公共服務。

（一）城鎮化水平總體較低。目前永濟市城鎮化率為50.8%，根據發達國家的發展經驗和有關理論推演，我國城鎮化水平較理想的狀態是在65%-70%之間。按此標準，永濟城鎮化建設還有很大的提升空間。

（二）城鄉發展不協調。主要表現在基礎設施和基本公共服務方面。小城鎮的鎮容鎮貌管理不完善，存在“臟亂差”等現象。農村基礎設施和公共服務較為薄弱，特別是醫療、教育等公共服務與中心城區相比，仍然存在較大差距。城鄉居民收入差距較大，2016年農村居民人均可支配收入為11673元，與城鎮居民相差11017元。

（三）產業支撐不足。永濟市縣域經濟發展實力不強，2016年一般公共預算收入4.062億元。區域內企業規模小，分布過于分散，缺乏大企業和大項目，特別是近幾年因經濟下行招商引資難度增大，城市發展缺乏強有力的產業支撐。農村青壯年涌向中心城區和外地大城市，小城鎮的吸引力和輻射帶動力不足。

（四）融資渠道不寬。隨著市場經濟體制的確立與完善，我國城市基礎設施的投融資機制發生了明顯變化。近年來，永濟雖然加大基礎設施投入力度，但城市基礎設施主要依靠政府財力建設和管理，資金渠道比較單一，城建資本市場開放程度低、缺乏投資主體、融資渠道不寬等問題嚴重制約著城鎮化的發展。

三、永濟推進新型城鎮化發展的路徑

推進新型城鎮化建設，必須堅持創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，以人的城鎮化為核心，注重提升人民群眾獲得感和幸福感，推動中心城區與小城鎮協調發展。（一）明確城市定位指導城鎮化

一是做好城市定位與規劃。著眼把永濟建成山西重要的鋁深加工基地、機電制造基地、農副產品加工基地、城鄉一體化示范基地和全國文化旅游名城，以爭創“國家園林城市、國家衛生城市、國家食品安全城市、省級文明和諧城市”為載體，做好主體功能區規劃編制，統籌空間布局、產業布局、人口布局規劃，確定好各區域的功能定位，明確發展導向，規范開發行為，統籌考慮商務、工業、居住、生態、文化等功能，以科學的空間布局提升綜合承載力，以有序的產業布局提升發展支撐力，以合理的人口布局承載公共資源的公平有效分配。

二是堅持綠色發展。依托現有山水、光照、土地等優勢，牢固樹立“綠水青山就是金山銀山”的理念，推進生態文明、建設美麗永濟，將山水綠色元素融入到城市建設中，充分放大綠色生態優勢，對經濟發展進行從嚴從緊的環境管制，對綠色發展給予激勵和引導，做到經濟、社會、環境三者協調，讓城市融入大自然，讓居民望得見山、看得見水、記得住鄉愁。

三是彰顯城市品位。立足永濟深厚的大唐文化、愛情文化、山水文化，深入挖掘古蒲坂文化血脈，保護和弘揚傳統優秀文化，延續城市歷史文脈，努力建設有歷史記憶的城市。

（二）壯大特色產業支撐城鎮化

一是堅持新型工業化與新型城鎮化互動。永濟作為一個傳統農業大市，推進城鎮化必須打牢工業化的基礎，實現新型工業化和新型城鎮化互動發展。推進信息化與工業化深度融合，以信息化帶動工業化，以工業化促進信息化，在“兩化”融合的基礎上深化集約、智能、綠色、低碳的新型城鎮化理念。緊緊圍繞鋁深加工、機電制造、農副產品加工三大園區，按照“適度超前、成片規劃、基礎先行、有序推進”的原則，從城市道路、供水排水、供熱供氣、垃圾處理發電項目建設等方面入手，不斷加大基礎設施建設力度。

二是堅持農業現代化與新型城鎮化互動。通過城鎮化進一步集聚農業資源，促進農業集約發展，創新農業經營模式，加快土地流轉，盤活土地資產，發展規模經營，提升現代農業發展水平。用工業化理念發展農業，按照“一鎮一業”、“一村一品”和“一帶、兩園、五大板塊”的發展思路，以粟海集團、忠民集團、牧原集團、聯農豬業、長榮農科等大企業為龍頭形成產業鏈，以市場為導向形成生產加工流通體系。

三是堅持旅游產業化與新型城鎮化互動。旅游作為新型城鎮化重要內容，科學規劃，認真搞好市域旅游規劃和景區開發專項規劃，在提升城市品質的同時，增強城市旅游功能，促進旅游與新型城鎮化在規劃中協調。加快旅游目的地建設，按照“城市即景區、景區即城市”的融合發展思路，開發觀賞性、趣味性、參與性強的文化娛樂項目和旅游產品，延長旅游鏈條，提高旅游附加值。

（三）統籌城鄉一體化推動城鎮化

一是強化中心城區、小城鎮、新農村協同發展。堅持城市總體規劃、土地利用總體規劃、產業規劃“三規合一”，將城鎮化、工業化結合起來，以產業集聚區、城鎮、新型農村、新型社區為支點，加快推進新型農村、新型社區建設，讓廣大農村居民真正享受到現代文明成果、城市居民的生活環境和生活質量，實現基礎設施和公共服務設施共享。努力把永濟建設成為人與人、人與自然和諧共處的美麗家園。

二是加強市、鎮、村的管理。加強城市綜合治理，深入開展城市集中綜合治理活動,全力解決群眾反響強烈、影響城市形象的熱點難點問題；實施新農村建設和城鎮化雙輪驅動，使鎮村的規劃、建設、管理與城市同步進行，垃圾處理、供熱供氣等與城市有效銜接，構建多元化、標準化、數字化城鎮管理體系，自覺提升文明素養，努力創造更加優美、整潔、有序、文明的城市環境。

三是縮小城鄉差距。將外來農民工納入到公共財政覆蓋范圍，統籌城鄉義務教育均衡配置，完善城鄉均等的公共就業創業服務體系，把進城落戶農民納入城鎮住房和社會保障體系，統籌農村養老醫療保險、城鎮社保體系，逐步縮小進城農民工在教育、社會保障、就業服務等方面與城鎮居民的差距，激發農民工消費需求，拉動內需增長。

（四）創新融資模式加快城鎮化

一是創新投融資機制。通過“以獎代補”和申請加大財政轉移支付力度支持城鎮基礎設施建設；改革和完善財政管理體制，加大財政投入基礎設施和公共服務的力度；采取PPP模式，實現政府和社會資本合作，積極引導民營企業參與城鎮基礎設施、公共事業和社會事業建設，建立和完善公共投資帶動民間投資的新機制；加大各類金融機構對城鎮化建設的支持力度，探索設立城鎮建設融資平臺，拓寬融資渠道，破解資金短缺難題，推動新型城鎮化持續健康發展。

二是加快用地制度創新。探索設立農民土地發展權，使城鎮規劃圈外、特別是遠離市區農民享受土地增值收益。嚴格界定公益性和經營性建設用地，縮小征地范圍，完善公益性用地目錄。完善征地補償機制，嚴格按照同地同價原則，給予農村集體和農民合理補償，解決好被征地農民的就業、住房、社會保障問題。探索農民土地持股進城或其它參與開發經營的方式，保障農民建設用地經營權益。

總之，縣域新型城鎮化發展戰略是鄉村發展戰略、城市發展戰略和城鄉關系發展戰略的有機結合，因此，在結合地方實際的基礎上，著重考慮城鄉統籌和適當集聚，以人為本，探索具有地方特色的發展模式。

（本文作者：中共永濟市委書記）

責任編輯：江生亮

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