創新投融資模式 推進新型城鎮化研究

◎謝文武

創新投融資模式 推進新型城鎮化研究

◎謝文武

如何化解地方債務風險和解決新型城鎮化的資金缺口等問題一直是新型城鎮化發展中重要的一環。當前，各地在城鎮化建設中也同樣面臨資金來源受限、基礎設施建設需求增長、拆遷難度大成本高等矛盾。本文在總結新型城鎮化建設的主要投融資模式和存在問題基礎上，提出充分發揮社會資本的作用，在市縣級層面打造分層高效的融資平臺、混合所有制的投資平臺，以及建立與中長期資本投融資模式匹配的保障體系等政策建議。

新型城鎮化；投融資模式；資金缺口

2015年2月，國家發改委確定兩個省和62個市鎮作為綜合試點，標志著新型城鎮化建設工程開始了改革的探索。在這樣的背景下，新型城鎮化建設所需的資金融通需要更為順暢的渠道。城鎮建設的資金需求規模大、效率要求高，但是卻遇到了渠道狹窄、模式單一和效率低下的瓶頸，尤其在金融服務的薄弱地帶——新型化城鎮項目中比較明顯。

近年來，學者們比較關注地方政府投融資的動力機制、模式創新和風險評估，但卻較少從實踐角度結合地方經濟與社會發展的狀況去剖析地方政府投融資的方向和領域問題。因此，以地市及更低一級層面的新型城鎮投融資模式的創新與風險防范問題，值得深入研究和探討。

一、新型城鎮化建設投融資體系存在的主要問題

當前，僅僅依靠地方財政收入遠遠不能滿足新型城鎮化項目建設需要。隨著國家對地方政府債務從嚴限制，縣域及以下的融資平臺已逐漸不能滿足監管政策的要求。與此同時，以地融資、以財政投入支撐的城鎮化建設模式難以為繼。

（一）尚未形成政府、企業合力投融資的體制機制。城鎮建設屬于中長期投資領域，政府行政主導會帶來許多弊端，資本的逐利特性決定了不能單純依靠市場主體開發。城鎮建設中的投融資機制已經在逐步轉型，開始從財政為主轉向金融資本。但是，當前還存在很多障礙：首先，政府的角色定位問題。政府既是運營者，又是監管者，政府定位不清、投資職能需要重新審視。其次，投資主體的錯位問題。城鎮建設中的投融資方式比較單一，目前還是政府平臺融資－投資－建設的傳統模式為主，如何根據不同的投資目標，選擇不同投資主體和投資模式還需要進一步明確。再次，政府與社會資本合作的平臺、機制尚需完善。目前，政府與社會資本以項目帶動開發的投融資方式，撬動資金量小、建設進度慢、功利性強、項目之間缺乏整合，投資效率和效益欠佳。

（二）尚未形成融資能力強良性循環的投融資體系。首先，財政投入額度有限且政府負擔過重。以杭州為例，“十二五”期間，僅五縣（市）城鄉統籌項目的累計投入在1500億元以上，每個縣市平均每年投入超過60億元。其次，長期資產難以盤活。當前城鎮建設中采用的投融資體制，相對比較封閉，而且有一定的壟斷性，導致市場化的資本和產權交易存在障礙，在項目或者企業之間需要通過資產兼并、重組、收購和回購等方式解決融資困境的時候，無法有序進行股權轉讓和變現。再次，資金籌集與運用之間存在風險。目前缺乏與城鎮化建設匹配的可持續中長期資本，造成融資平臺往往將從銀行借來的流動性資金投向固定資產“短貸長投”。投入融資主體和方式市場化程度不高，可持續力不強，并沒有國有資本與社會資本、民營資本的聯合投資模式。

（三）尚未建立資本金補充現金流平衡的完善機制。一是受國家對地方政府債務清理嚴控影響。自2009年底以來，國家已出臺一系列文件，對地方政府的債務進行多項約束，如國務院《關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》（國發〔2010〕19號）規定在清理時期內對政府性融資平臺只收不貸。二是投融資平臺照搬傳統城市建設中的融資平臺。如城鎮對照市一級，建立相應的城投公司、資產經營公司、開發公司、交投公司等，這類平臺數量雖多，但規模較小，資產雖然金額巨大，但流動性較低，且主要依靠返還的土地出讓金或財政補貼作為未來收益，還未達到構建核心業務和多元化融資渠道，形成投資收益良性循環的階段。三是融資成本高，還貸壓力大。這類小平臺向銀行融資時，銀行鑒于其資產規模、未來現金流及政策限制等，一般在基準利率上浮15%-20%基礎上，還要搭配各種擔保費用、保證金、存貸掛鉤及理財產品等，年利率要達到百分之十幾以上。四是從內部限制來看，這類平臺市級財政與縣（市）級財政權限不一，財稅政策受限；平臺的行政管理和資產管理合為一體，管理不清受限；關聯產業的國有資產總量不大，資產規模受限。

二、破解地方新型城鎮化融資難題的對策

從地方推動新型城鎮化建設的投融資角度看，以上問題的深層次原因是缺少有效的、可持續的中長期資本供給平臺與機制。因此，急需構建一種新型的融資平臺，通過財政資金的市場化投入，充分發揮社會資本的作用，在市縣級層面打造分層高效的融資平臺、混合所有制的投資平臺和相匹配的保障體制，從而構建多功能的投融資平臺體系。

（一）建構市縣兩層架構金融主導型投融資體系

為解決傳統融資平臺存在的問題，可以由市政府統籌規劃，設立兩層架構的新型政府投融資體系。在市級層面成立市政府直屬，專門針對全市新型城鎮化建設的大平臺公司，由大平臺與社會資本對接，同時在縣級甚至更低層面設立針對具體項目的次級平臺公司。通過以資本為紐帶，形成市、縣政府與社會資本各盡所能、優勢互補、利益共享、風險共擔的合作機制。市級政府組建大平臺公司，主要發揮資本運作功能，即融資、注資、引資、資本管理等功能，縣級政府主要發揮規劃、地方固定資產注入等功能，社會資本發揮注資、招商、項目管理與建設等功能（如圖1所示）。

圖1 兩層融資平臺投融資體系

（二）組建市級大平臺公司進行大融資

1.借鑒新加坡淡馬錫、中國中投模式組建地市級大平臺“資產管理投資公司”。新加坡淡馬錫公司在政府資產管理方面是一個較好的典型，尤其是在運營模式上，很好地將政府的目標與商業利益進行平衡，既保證了政府利益，不違背政府的一些基本原則，又盡可能地按照商業規則實現商業利益。組建市級大平臺“資產管理投資公司”，通過資本運作加快新型城鎮化建設。一是資產劃撥。重新整合現有市屬國資公司和國有資產，在賬面上納入市級大平臺公司資產，但不干涉原有國資平臺經營與運作，目的在于搭建擴充形成市級平臺公司較大資產規模，為下一步資本運作提供條件。二是職能定位。主要應具備五大職能：政府投資導向職能、資產經營職能、籌措資金職能、財政減負職能、股權管理職能。建立起多元化投資、專業化運作和系統化管理的市場化發展模式。三是發展定位。按照“專注資本金投資”的方向，市級大平臺公司著力資源統籌，系統謀劃通過資本運作模式，獲取資金以支持全市新型城鎮建設。

2.整合融資渠道構建以中長期資本為主的投融資方式。通過市級大平臺本身運作，利用整體資本規模優勢、市場化方式補充國有企業資本金，充分利用各類融資渠道，解決新型城鎮化建設中的資金問題。一是股權融資。包括上市融資、股權合作、股權信托等。市級大平臺公司以大規模國有資本和新型城鎮項目為依托，吸引戰略投資者、社會資本，形成多元化的資本結合模式，建立企業長效的利益共享和風險分擔機制。二是債券融資。包括銀行貸款、公募、非公募市場債券融資。通過該產業基金的運作，既有利于支持地方基礎設施建設獲得寶貴資金，也降低政府開發建設的綜合融資成本。三是夾層投資融資。這種模式結合了優先債務與股本融資的特點，是一種無擔保的長期債務，但是這一工具承諾投資者對融資方權益的認購權利。四是項目融資。特許經營（BOT/BT）是對于部分大型的營利性基礎設施項目，如電廠、高速公路、污水處理廠等。

（三）組建混合所有制次級開發平臺開啟大投資建設模式

1.組建混合所有制新型城鎮開發建設公司。一是多元主體參股。市級大平臺公司主導出資成立次級平臺公司，吸引外來民資為合作對象，并邀請國開金融等金融控股集團采取控股或參股方式加入。縣市城鎮以自來水廠、管網、路橋、污水處理等固定資產，也可以土地，或水、電、氣、熱廠站和能源、公交項目等公共資源等入股。二是規范民資引入。在次級平臺公司建設中，以運作商業地產項目經驗的大型房地產集團或其他國有/民營投資公司為主要入股方，把新型城鎮建設納入市場化、企業化、規范化的良性運作循環中。三是多種資源組合。次級平臺公司可對現有城鎮開發建設公司進行并購重組，構建多方資源參與的次級平臺公司。統籌城鎮建設的公益性、準公益性、盈利性項目，整體運作新型城鎮項目。

2.次級平臺公司市場化運營。次級平臺公司運作借鑒城市開發區建設經驗，以收益多元化為核心，采用土地增值、產業發展、特許經營等方式實現新型城鎮經濟建設與民生建設相統一，公共投資與非公共投資相協調。通過傳統供水供氣、交通路橋、綠化污水等貼近民生基礎設施建設，改善投資環境、居住環境；以次級平臺公司為主導進行園區開發和招商引資，結合政府部門招商與社會資本產業招商的優勢，在新型城鎮產業園區布局符合資源稟賦的產業鏈；在充分控制風險的基礎上，充分運用結構化、證券化創新手段，提升新型城鎮長期資產的流動性，打造面向企業長期資產的財富管理體系。

3.次級平臺的投資回報機制。次級平臺的經營運作模式主要通過水電氣特許經營、營利性項目市場化運作、公共設施財政補貼、土地儲備平衡等多種經營手段相結合，同時在符合條件的情況下，給予相關項目的稅收優惠，建立起一個風險和收益對稱的市場化機制，即把原來由政府承建的項目市場化，通過混合所有制，為政府和民營投資人創造一個在合理風險下，通過優化公司化經營、降低管理運營成本能基本實現合理回報的空間。經過3-5年期的投入建設，預計5年期后開始產生回報，10年期內建設取得初步成效，次級平臺公司在收獲投資和合理回報后，逐步退出的市場化機制。

（四）建立與中長期資本投融資模式匹配的大保障體系

一是完善政府扶持體系。把直接扶持變為間接扶持。由以往市財政直接以項目支持的方式提供新型城鎮建設的資金扶持方式轉變為通過市級大平臺公司、注重次級平臺公司，或向次級平臺公司購買服務的方式，轉化為間接扶持。通過市級平臺公司的統籌規范，把部分項目如保障房建設等打包運作，再分包給各次級平臺公司，化零為整、再化整為零。二是形成定位明晰的政企合作共贏體系。政府主要功能是做好規劃，市場主要提供公平、公正的交易場所，所以要對市場進行精確定位。在新型城鎮化建設的項目推動中，將具有商業價值的城鎮化建設項目特許交于次級平臺公司開發運作。三是形成保障中長期投融資的管理保障體系。構建投資管理、市場監管、風險防范與責任分擔機制。四是形成合理的項目保障體系。充分引入人大、第三方約束機制，做好事后評價。對于市場化主導的投資項目要放松管制，減少干預。

[1]胡海峰、陳世金：《創新融資模式化解新型城鎮化融資困境》，《經濟學動態》，2014年第7期。

[2]鮑昀、胡佳男：《地方政府融資平臺風險應對——以中部某省為例》，《求實》，2013年第S1期。

[3]劉煜輝：《高度關注地方投融資平臺的“宏觀風險”》，《中國金融》，2010年第5期。

[4]王元京：《城鎮基礎設施和公共服務設施投融資模式研究》，《財經問題研究》，2013年第4期。

[5]孫慧、陳楊楊、范志清：《從國際經驗看我國地方政府融資平臺發展創新》，《國際經濟合作》，2010年第10期、

[6]賈康、孫潔：《公私合作伙伴機制：新型城鎮化投融資的模式創新》，《中共中央黨校學報》，2014年第1期。

[7]劉驊、盧亞娟：《轉型期地方政府投融資平臺債務風險分析與評價》，《財貿經濟》，2016年第5期。

[8]陳曉萍、李虹含：《地方政府融資平臺債務風險的成因研究》，《統計與決策》，2016年第11期。

[9]何澤軍、毛會敏：《新型城鎮化建設投融資模式創新研究——基于文獻綜述角度》，《湖北經濟學院學報》，2016年第5期。

（本文作者：浙江大學城市學院副教授）

責任編輯：李冬葉

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（摘自《人民日報》2017年3月13日 黃群慧/文）

趙一輝·書畫作品

浙江省哲學社會科學規劃重點項目“后土地經濟時代新型城鎮建設投融資創新研究”（編號：15NDJC016Z）