單位內控規范下資產控制與內控信息系統功能架構

孫業輝

摘要：行政事業單位內部控制，要求充分發揮信息系統的作用，充分體現信息系統的優勢，本文分析了資產控制規范對內控信息系統的要求，應對資產管理風險，應用內控方法的途徑，分析了現有管理信息系統的功能特點、局限與不足，提出解決方案，對內控信息系統功能架構給出了具體規劃、設計，為單位開展內控信息化建設提供參考。

關鍵詞：單位內控；資產管理；信息化

當前，行政事業單位處于全面推廣內部控制規范的關鍵階段，財政部印發《行政事業單位內部控制規范（試行）》財會[2012]21號，簡稱《單位內控規范》，要求各地自2014年1月1日起貫徹執行，地方各級財政部門也制定了相應的貫徹實施計劃，時間過去兩年多，各地貫徹實施的工作進度和效果不容樂觀。由于這項工作難度比較大，頭緒較多，信息量大，涉及的崗位人員多，涉及的規章制度多、程序復雜，如果沒有現代信息技術的支持，單位內控難以長期、可靠、有效地實施。本文從資產控制層面，探討內控信息系統的功能架構，旨在起到拋磚引玉的作用，為創建全面的內控信息系統提供參考。

一、單位內部控制規范下的資產控制要點

（一）內部控制的基本概念

內部控制是指行政事業單位為實現控制目標，通過制定制度、實施措施和執行程序，對經濟活動的風險進行防范和管控。

（二）內部控制的方法

在全面梳理業務流程，明確業務環節，分析風險隱患，完善風險評估機制，制定風險應對策略的基礎上，有效運用以下內部控制方法：1.不相容崗位相互分離；2.內部授權審批；3.歸口管理；4.預算控制；5.財產保護控制、6.會計控制；7.單據控制；8.信息內部公開等。

（三）內部控制一資產控制規范要求

行政事業單位的資產是履行其社會職責的物質基礎，資產管理的主要目標是合理分配、有效使用資產，維護資產完整，為行政事業單位履行社會職能提供有力保障。行政事業單位要從單位層面和業務層面兩個方面加強內部控制，資產控制屬于業務層面的內部控制。

單位的資產按照資產形態，主要分為貨幣資金、實物資產、無形資產、對外投資和其他資產。不同類型的資產具有不同的存在形態、特點屬性，風險點也各有不同。貨幣資金主要風險是安全風險，實物資產是賬實不符的風險，無形資產存在權屬不清的風險，對外投資存在論證不充分、缺乏追蹤管理導致投資失敗的風險。

應對資產管理主要風險應采取的五項應對措施：一是建立健全資產內部管理制度；二是合理設置資產管理崗位；三是加強對貨幣資金的控制；四是加強對實物資產和無形資產的管理；五是加強對外投資管理。與資產管理相關的不相容崗位包括：1.貨幣資金支付的審批和執行。2.貨幣資金的保管和收支賬目的會計核算。3.貨幣資金的保管和清查盤點。4.會計記錄和審計監督。5.無形資產的研發和管理。6.資產配置和資產使用。7.資產使用和資產處置。8.資產配置、使用、處置的決策、執行和監督。本文以實物資產和無形資產管理為重點，說明內控規范的具體要求。

（四）資產管理的風險及應對

當前，很多行政事業單位普遍存在資產分布廣、數量多、信息不集中、數據不準確、資產購置消費超預算等問題。一直以來，單位資產被挪用、盜竊、濫用、閑置的現象時有發生，資產損失和浪費的風險較大，實物資產和無形資產管理的主要風險包括：

1.領用環節的風險，資產領用沒有履行相應的審批手續，資產發出沒有正確登記，沒有歸集到領用部門或者個人，可能造成實物資產賬實不符或使用效率低下。

2.保管和使用環節風險，保管不善造成被盜、發生毀損；無形資產權屬不清，導致法律糾紛，造成經濟損失；日常維護不當降低使用年限；長期閑置、造成浪費；缺乏有效記錄和清查盤點機制，造成賬外資產、資產流失、資產信息失真、賬實不符等現象。

3.資產處置環節風險，沒有嚴格執行審核審批程序，未按規定執行，造成處置收入流失、處置行為不合法或者存在舞弊的風險。

資產管理的風險控制措施包括：一是對資產實施歸口管理；二是加強對資產處置的控制；三是建立資產臺賬，加強資產的實物管理；四是加強對資產的動態管理。

內控規范要求單位逐步建立完善資產信息管理系統，充分利用計算機、網絡等現代化工具，全面掌握單位內部各部門占有、使用的資產種類、數量、使用狀況等信息。單位資產信息管理系統有利于編制資產統計報告，幫助管理人員全面掌握各部門占有、使用資產種類、數量、使用狀況等信息；有利于加強對資產情況的分析，對利用率不高、長期閑置的資產、超標準配置的資產、可以及時識別并提出處理措施，逐步調劑到其他部門甚至其他單位使用，推動閑置資產的合理流動，最大限度地發揮閑置資產的使用效益，實現對資產的動態管理。

（五）內控規范下資產信息管理系統的不足

目前，行政事業單位普遍采用了財政部推廣的資產信息管理系統，其功能覆蓋資產的配置、使用、處置、評估和收益管理等環節，通過卡片管理和條碼管理功能形成資產檔案；通過各項業務登記實現日常業務管理，形成資產管理臺賬；通過數據交換功能實現資產業務的申報審批和備案；通過資產報表、綜合分析功能為財政及主管部門提供決策支持的依據。這個資產信息管理系統為財政部門管理國有資產提供有力支撐，但比照單位內控規范要求存在很多不足：1.該系統由財政部門維護，通常只為每個單位分配一名操作員，由單位的會計人員使用，資產信息變動登記不及時，不能滿足全員參與的內控規范要求；2.不能體現內部授權審批控制流程；3.不能貫通預算控制和政府采購；4.不便于信息內部公開和內部監督評價；5.資產變更登記實時性差，賬目難與實物相對應；6.保管人信息不準確，資產缺失難以確定責任歸屬；7.資產保管人不能實時掌握自身保管的資產信息，造成資產管理意識淡薄等。

二、內控規范下資產控制信息系統的總體特征

（一）擁有全員網絡辦公環境，并與現有的業務管理系統（包括資產信息管理系統、預算編審系統、預算執行一電子支付系統、賬務管理系統、非稅收入管理系統等）網絡對接，采用局域網接入財政專網的網絡拓撲結構，配置服務器，建立自己的內控信息管理系統。

（二）體現單位組織結構，在部門中添加成員用戶，創建角色組（歸口管理職能），分配用戶角色，為部門和用戶指定上下級關系。

（三）內控信息管理系統能夠全周期、全過程地登記、處理以下全部業務控制流程：資產購置申請，內部審批，預算指標控制，政府采購，資產驗收，款項支付，資產卡片登記，財務賬目核算，資產配置審批，資產使用、資產內部轉移、保管人變動移交、資產清查盤點、資產處置與審批，處置收入管理，查詢統計，合同檔案管理，信息內部公開，審計監督。

（四）內控信息系統必須能夠與現有的業務管理信息系統實現交互，完成數據傳遞。未來，逐漸實現內控信息管理系統與業務管理信息系統整合，信息流無縫銜接，信息共享。

三、內控信息系統資產控制功能流程架構

以預算編審系統為基礎，將財政批復的預算方案分解到各部門（預算編審），部門用戶發起資產購置申請，由部門負責人審批，再按照制度規定的審批權限交由相關領導審批或會簽，財務部門分配預算指標額度，財務負責人或總會計師認定業務控制類型（政府采購、合同控制等，進入不同的控制流程），資產配置審批（傳遞數據到資產信息系統），采購流程，驗收交付，款項支付（電子支付系統），資產卡片登記，財務核算（賬務系統），合同管理等。資產日常管理包括：資產運用，資產處置，處置收入（非稅收入系統），資產清查。

資產清查盤點，內部轉移，資產處置，都要體現資產管理部門、財務部門和資產使用保管部門的共同參與，聯合會簽，可追溯。資產保管部門實時掌握自身保管的資產信息。資產處置信息內部公開，紀檢監察或審計部門，可以查看資產審批、處理流程，登記審計評價意見，經辦人員改進意見。