行政事業單位內部控制評價工作體系構建

郭琛

截至2016年年底，我國大部分行政事業單位已完成了單位內部控制基礎性評價工作。2017年1月25日，財政部發布《關于印發行政事業單位內部控制報告管理制度通知》，要求我國各行政事業單位于2017年年底完成內部控制評價工作并提交內控評價報告。然而，現階段，除基礎性評價外，單位內控評價并沒有出臺相應的指導性文件，這在一定程度上給各單位內控評價工作的實施帶來了困難。所以，本文將構建完整的單位內控評價體系，指導各單位進行單位內控評價工作。

對于內控體系的構建，不同學者有不同的見解。本文主張在學者孫光國、李冰慧的觀點的基礎上做出一定得修正。本文構建的政府內部控制評價體系主要包括”評價需求方”、”評價主體”、”評價客體”、”評價目標”、”評價指標”五個方面的內容，在這個體系中，五個方面相互影響，相互約束，構成了一個有機整體。

評價需求方

本文認為，類似于國外將“納稅人”作為評價需求方，國內將社會公眾作為評價需求方是合理的，但卻是不完整的，因為我國社會公眾，政府部門，行政事業單位之間的受托責任是多重的，政府部門對社會公眾承擔受托責任，行政事業單位作為執行部門又對立法部門承擔受托責任，所以，在評價求方的界定上，應將立法部門與社會公眾一起作為評價需求方才具備完整性。

評價主體

本文認為，從總體上來講，應將單位負責人認定為內控評價工作實施主體。這樣做有兩點原因。一方面，從權力角度來說，單位負責人作為單位的一把手，職務上的便利使其在工作具體的實施過程中便于組織和協調各部門工作，加之在整體層面上其對各部門人員更加了解，由其作為內控評價主體可以極大地提高評價工作的工作效率。另一方面，從責任角度來說，權力與責任是對等的，單位負責人在掌握單位領導權的同時，相應的，也應對單位各項工作的具體執行情況負責，從這一角度來說，由單位負責人作為內部控制評價主體，便于其履行自己的責任，在發生問題時也便于追責。

評價客體

評價客體即評價的內容。行政事業單位內部控制評價內容的選取方面，主要從單位內部控制設計和運行的有效性兩方面來考慮。結合內部控制的整合導向，分別單位層面和業務層面兩個角度實施評價。內部控制設計的有效性是指為實現目標所必需的內部控制程序都存在并且設計恰當，能夠為控制目標的實現提供合理保證。評價內部控制執行的有效性是指在內部控制設計有效的前提下，內部控制能夠按照設計的內部控制程序正確地執行，從而為控制目標的實現提供合理保證。

評價目標

行政事業單位進行內控自我評價的最終目標是評價內控設計和執行的有效性，最終是否能達成單位內控試行規范中對于單位內部控制的目標，據此，本文認為，評價目標應與單位內部控制目標相適應，采用試行規范中第四條中關于行政事業單位內部控制的目標所做的規定，設定為：合理保證單位經濟活動合法合規、資產安全和使用有效、財務信息真實完整、有效防范舞弊和預防腐敗，提高公共服務的效率和效果。

評價指標

指標是評價客體的具體體現。本文結合試行規范中對內控要素的分類，從單位層面與業務層面兩方面入手，以內部控制目標為邏輯起點與終點，制定一系列指標，構建內控評價指標體系。

單位層面指標設計。單位層面上，本文設定兩級指標并結合實務工作，以目標為導向，設定具體評價標準，便于評價工作的實施。具體來說，一級指標為要素層指標，結合試行規范中對單位層面上要素的具體闡述，本文將組織架構、內部控制機制的建設、關鍵崗位設置、會計機構管理、信息系統建設等方面設定為內部控制評價一級指標。二級指標是準則層指標，對應于各一級指標，結合《行政事業單位內部控制規范》中對一級指標的要求，以及所體現的該要素所面臨的風險制定。

業務層面指標設計。業務層面上，本文以試行規范中業務層面的內控活動六要素為邏輯框架，規范中相關規定為具體指導，以《黑龍江省事業單位內部控制應用指引（試行）》中列示各項活動以及各項活動的風險點為參考，結合單位內控目標，得出兩級指標和相應評價標準及控制實施證據。具體來說，一級指標為要素層面，即預算管理、收支管理、政府采購管理、資產管理、建設項目管理以及合同管理六項活動。二級指標為流程層指標，與六項業務活動的具體業務和步驟對應，主要依據試行應用指引中梳理出的各項業務活動的具體流程，再結合各項活動的風險點，以及單位內部控制目標得出具體評價標準和控制實施證據。下文以預算層面為例：

本文從評價需求方、主體、客體、目標、指標五個角度入手，以試行規范中相關意見及國內外學者研究成果為理論依據，綜合考慮現階段各單位內部控制建設存在的問題，構建我國單位內控評價體系。

盡管本文中構建的內控評價體系還不成熟，筆者還是希望能借助它，在這個特殊時期為正在進行單位內控評價工作的單位提供一點參考，為各單位進行具體工作提供指導，盡到自己的一份力。