經濟新常態下PPP模式對于地方政府債務風險的化解機制研究

【摘要】本文在劃分我國地方政府債務風險現狀的基礎之上，分析經濟新常態背景下，發展PPP模式在合理劃分政府和市場的準公共品供給責任和提高債務融資使用效率的作用以及其對于地方政府債務風險的化解機制，并提出相關政策建議，

【關鍵詞】PPP 地方政府債務 債務風險

一、我國地方政府債務風險的現狀

目前，我國地方政府債務的客觀存在且規模較大已經是一個不爭的事實，并且存在一定的債務風險。可以歸納為以下三個方面：

（一）顯性的財政風險不斷增加

自從2015年《新預算法》正式實施，對地方債務實行限額管理辦法以來，我國地方政府債務限額在不斷提高，在新通過的政府預算中，2017年我國地方政府債務上限提高至18.8萬億元，比2016年增加1.63萬億元，增幅為8.67%，占全國公共財政一般預算收入的比重為111.51%。同時，根據我國審計署2013[32]號公告《全國政府性債務審計結果》，有20個地區償債率超過警戒線20%的比例標準。以上這些數據表明，無論是從絕對額還是從相對額來看，地方政府債務都隱藏著較大的財政風險。

（二）隱形的金融風險不容忽視

目前，我國地方政府自行發債權還未全面放開，諸多地方政府通過投融資平臺形式舉債，而地方政府是這些債務的隱性擔保人。截至2013年6月，地方政府通過投融資平臺形式舉借的債務額為40755.54億元，以銀行貸款方式舉借的債務規模達到55252.45億元。然而，從資本金來看，大多存在違規注資等問題。并且存在著省、市、縣、鄉各級政府多頭舉債的顯性，債務主體不明晰；因此，一旦債務違約，將嚴重影響政府信譽，甚至會轉化為威脅整個金融體系的金融風險。

（三）潛在的社會風險急需關注

當前中國正處于深化改革的關鍵期，需要大量財政支出促進各項政策落地；并且隨著人口老齡化等問題的加劇，對公共服務的支出要求不斷攀升，財政支出壓力與日俱增。隨著政府債務規模不斷增加，還本付息壓力也逐漸增加；未來的財政支出壓力更大。如果出現支出困難，必將影響經濟改革的成果，同時也會滋生許多難以預計的社會矛盾，影響社會穩定，形成社會風險隱患。

二、PPP的內涵和發展現狀

根據財政部頒布的財金[2014]76號文件《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》，PPP為“政府和社會資本合作模式”，是政府部門與社會資本在基礎設施建設及公共服務供給上建立的一種長期合作。PPP模式通常是由社會資本承擔公共服務的規劃建設和后期運營維護工作，通過“使用者付費”和“政府付費”兩種方式獲得合理投資回報；而政府部門在其中的責任是價格和質量監管，從而最大化公共利益。

目前，我國PPP項目的發展在地域分布上并不平衡。截至2016年7月，排全國首位的貴州省共有1665個項目在全國PPP綜合信息平臺上公布，項目投資總額達1.49萬億元。而大連、天津等城市對PPP僅有14個和12個PPP項目公布。

三、PPP防范地方政府債務的機制

（一）引入PPP模式有利于促進準公共品供給責任在政府和市場之間合理分擔。

按照公共產品的供給責任分擔理論，準公共品的供給應該由政府和個人按照收益份額來共同承擔，如市政建設、交通設施供給、保障性住房建設、教科文衛等項目，而目前，83.6%的地方政府債務就是為此類準公共品融資的。如果通過政府債務的方式為此類公共品融資，則意味著政府承擔了全部的供給責任，這一分工并沒有遵循準公共品供給中政府和市場的責任劃分，存在效率損失。另一方面，這些準公共品具有一定的私人物品性質，如果由政府通過債務融資供給，相當于私人產品公共供給，在一定程度上會造成“公地悲劇”，影響公共品供給的效率。

如若在此類準公共品的供給中引入PPP機制，通過將運營權從公共部門向私人部門轉移，私人部門通過收費等方式彌補成本，最終實現了準公共品供給責任在市場和政府之間進行合理的劃分。

（二）引入PPP模式有利于提高債務融資的使用效率。

公共品的政府供給源于市場失靈，但是政府在提供公共品時也存在政府失靈，例如，作為“經濟人”的地方政府在晉升激勵下盲目擴大地方政府債務規模，導致債務資金融資的使用效率下降。但是在公共品供給的生產、運營等環節引入PPP機制，將公共品供給的責任和風險向私人部門轉移，也就在一定程度上將私營部門的利益與公共服務的供給效率掛鉤，而私營部門通常更加注重投入產出效率，并且能夠在一定程度上制約政府官員基于個人利益對于公共利益的侵蝕行為，從而提高債務融資的使用效率。

綜上，PPP模式可以有效地提高地方政府債務效率，緩解地方政府支出的融資壓力，將地方政府風險從公共部門向私人部門進行部分轉嫁，在控制地方政府債務風險的同時，提高公眾所享受的公共服務質量。

四、通過PPP防范地方政府債務的政策建議

PPP模式作為我國經濟社會發展的有效融資方式，通過實行風險轉移和效率改進，達到防范和化解地方政府債務風險的目的，具有積極的作用，有助于新常態下的社會經濟發展，但是也需要在政策制定和技術使用上在若干難點問題上有所突破。

第一，系統設計規劃，選擇合理的PPP模式化解債務風險。一是針對不同期限的債務，選擇合理的化解順序。例如，短期債務會產生當期的償債壓力，應優先考慮通過PPP模式化解，而長期債務則可以隨著經濟發展自然化解。二是有針對性的選擇PPP模式化解債務風險，根據項目是出于建成期、經營期、改擴建期還是融資缺口期，有針對性的選擇TOT、BOT、BOO、BTO等多種模式，以實現資金和項目的匹配。

第二，明確政府責任，建立有效的信息披露和監管機制。一是要明確政府責任，設立專門機構、通過多種方式與公眾溝通，充分及時的披露相關信息，提高PPP項目從信息發布到項目建設和運營及政府監管的透明度。二是要完善監督機制，通過進行PPP項目的民意調查，并廣泛聽取各方意見，提高項目資金的使用效率，最大化公共利益。

第三，健全法律法規，培養專業人才隊伍。一是我國地區差異加大，PPP模式在各地發展并不均衡，而目前僅在政府文件中對PPP模式進行規范，而缺乏全國性的法律法規及各個地方的相關制度約束。需要通過專門的法律法規完善PPP模式中各方權利主體責任義務關系，從而增加社會資本的參與度并保障地方政府債務規模可控。二是PPP項目的運作涉及金融、財務、法律等多個領域，理論與實踐并重，需要促進專業人才的培養，促進PPP項目的發展，提高項目的運作效率。

參考文獻

[1]于樹一.當前我國地方政府性債務風險分析與管理建議[J].地方財政研究，2014（1）.

[2]繆小林，伏潤民.我國地方政府債務可持續性測度研究——基于單一主體模型分析[J].當代財經，2014（8）.

作者簡介：任超然（1987-），女，漢族，山東德州，講師，博士，華東理工大學社會與公共管理學院，研究方向：公共財政。