主體功能區建設與扶貧開發的融合推進

徐磊+張琪+趙亞丹

【摘要】經濟發展還是環境保護？這是政府工作中面臨的一個重要難題。為此，如何促進主體功能區建設與扶貧開發的融合推進，全面建設小康社會成為了具有實踐意義的課題。本文分析了主體功能區與扶貧開發功能融合帶來的矛盾，并提出相關政策融合建議，以期早日建成環境保護與經濟發展向協調的全面小康社會。

【關鍵詞】主體功能區 扶貧開發 融合

實現中國國土空間布局的主要目標，要從推進主體功能區的形成和完善，構建城市化、農業生產、生態安全、對外開放4大戰略格局出發。主體功能區是基于不同區域的資源環境承載能力、現有開發密度和發展潛力等，按照區域分工和協調發展的原則，將特定區域確定為特點主體功能定位類型的一種空間單元與規劃區域。分為優化開發區、重點開發區、限制開發區和禁止開發區。而扶貧開發是確保建成全面小康社會的政治性、全局性的基礎問題、戰略性問題和特殊問題。扶貧開發始終以消除貧困為首要任務，以改善民生為基本目的，以實現共同富裕為根本方向。在追求環境保護與經濟發展雙贏的今天，如何將主體功能區建設與扶貧開發的融合推進是一個具有理論意義和實踐意義的課題。

一、主體功能區與扶貧開發功能融合帶來的矛盾

“先污染，后治理”還是“邊發展邊治理”是政府面臨的一個重要選擇。經濟發展與環境保護之間的矛盾由來已久，主要表現在幾下幾個方面：

（一）區域經濟外部性

扶貧開發過程中的外部性表現為市場失靈的外部性和地方政府失靈的外部性。這是因為扶貧開發過程中大力發展經濟帶來的自然生態的破壞，會隨著自然生態的運行規律轉嫁到其他地區，產生自然生態的外部性，這與限制開發區和禁止開發區的建設原則相悖。區域政策性的外部性表現在資源配置與產業趨同資源配置上。扶貧開發的地區，會得到更多的資源，加速該地區經濟的增長。而沒有獲得優惠政策的地區，則發展的機會少。而獲得優惠政策的地區并沒有對獲取政策的機會付出成本，而沒有獲得政策優惠的地區也未獲得補償，這是由于獲取不同的發展機會而造成的市場發育程度不同所導致的地區經濟發展的差異所產生的外部性。此外，限制和禁止開發對貧困地區的發展也產生了一定的限制。扶貧開發要在尊重自然，遵守限制和禁止開發區開發原則的基礎上進行。

（二）政府過多的承擔角色與市場規律的沖突

總體來說，我國的扶貧開發過程中政府參與過多，主要表現在基層政府對上級政府過于依賴，反貧困效果與設計不相符；貧困主體參與程度低，項目實施中沒有考慮貧困主體選擇扶貧項目的意愿，依靠行政權力強行推進扶貧項目的實施，在一定程度上挫傷了貧困主體脫貧創收的積極性；政府實施的“輸血式”扶貧無法解決農村貧困的根源問題及內生機制的造血功能，使得農村返貧率較高、資金使用效率低下，資金審批環節多、資金量大，監督管理薄弱，存在著部分扶貧資金沒有到位或到位時間晚，甚至到位資金被其他項目擠占或挪用的情況。

（三）縱向轉移支付與基于區域平衡橫向轉移支付的矛盾

轉移支付制度包括橫向轉移支付制度和縱向轉移支付制度。二者都是為了實現財政均衡，功能上有諸多重合。扶貧開發主要是縱向轉移支付，中央政府對貧困地區實行“精準”扶貧。橫向轉移支付只是生態保護目標下的財權轉移，具體應用在主體功能區的建設中，通過各同級政府間的轉移支付達到生態與經濟共同發展的目的。縱向網絡主要是上下級政府之間的資金流動通道，橫向網絡相對比較復雜，整個資金網絡是否暢通取決于縱向通道與橫向通道是否暢通。縱向轉移支付能打通資金縱向流動通道，促進資金流動來促進貧困地區發展。但是如果橫向通道沒有打通，即沒有建設主體功能區的資金，即使加大縱向轉移支付的力度，其效果也是非常有限的。綜上所述，要做到既滿足主體功能區的建設的目標，又達到扶貧開發的目的，需要處理好縱向轉移支付和橫向轉移支付的關系。

二、促進主體功能區與扶貧開發融合的政策措施

近年來，我國扶貧開發工作取得了舉世矚目的成就。但受歷史、自然、社會等方面因素的影響，我國貧困地區發展面臨的主要矛盾和深層次問題還沒有得到根本解決，扶貧開發依然任重道遠。我們不能只重視扶貧開發，注重經濟發展而忽略了生態保護，而需要一些有效的政策措施來促進主體功能區與扶貧開發的融合，以早日實現全面建設小康社會的目標。

（一）禁止開發區實行易地搬遷

習近平指出對不具備生存發展條件的地方實施易地扶貧搬遷，徹底“挪窮窩”。這就需要以易地扶貧搬遷為切入點，打好脫貧攻堅戰的第一仗。需要加強與有關部門的溝通對接，積極配合和支持易地扶貧搬遷規劃。幫助地方政府理順投融資模式和機制，根據搬遷任務合理制定年度籌資方案并做好資金安排。特別是要積極探索支持易地扶搬遷的新模式和新路徑將易地扶貧搬遷與主體功能區建設相結合，確保搬遷群眾“搬得出、穩得住、有就業、能脫貧”；采取集中安置和分散安置相結合，以集中安置為主，就近就地，適度規模，實行“五靠近”，充分考慮主體功能區建設要求和扶貧開發要求。

（二）增強市場活力，實行政府-市場雙導向機制

將市場的優勢與政府的資源能力結合在一起，是新形勢下扶貧工作有效開展的重要途徑。這需要逐漸強化市場在扶貧開發中的角色，形成政府“看得見的手”和市場“無形之手”間的協作關系。中央層面可通過轉移支付等方式補貼貧困地區。地方政府層面，在扶貧攻堅中應發揮好主導作用，積極組織和引導農民發展生產脫貧致富。金融機構層面，應結合地方經濟發展戰略和扶貧規劃，創新經營管理方式，擴大服務覆蓋面，促進城市金融資源要素加快流向農村。金融扶貧絕非一幕“獨角戲”，面對貧困地區各類主體差異化的金融需求，唯有社會各方發揮合力，才能徹底疏通扶貧開發的金融血脈。

（三）加強橫向轉移支付

建立以主體功能作為橫向轉移支付的直接目標，有利于提高目標與行動手段的契合度。這就需要在扶貧開發中重視地區的主體功能，且各地區要差別對待。具體地，要鼓勵探索建立地區間橫向援助機制，生態環境受益地區應采取資金補助、定向援助、對口支援等多種形式，對重點生態功能區因加強生態環境保護造成的利益損失進行補償。以逐步實現重要區域生態保護補償全覆蓋，基本形成符合我國國情的生態保護補償制度體系。

扶貧開發工作不能急于求成，要在規劃上注意當前脫貧與長期發展相結合，在片區開發上注意基礎設施與主體功能區的生態環境保護原則相結合。同時按主體功能區要求和基本公共服務均等化原則，把其與新時期扶貧開發結合起來，合理引導資源要素向目標功能區流動，推進主體功能區建設與扶貧開發的良好融合，將有助于我國早日全面建成小康社會目標的實現。

參考文獻

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作者簡介：徐磊（1993-），女，漢族，黑龍江綏化人，經濟學碩士，云南財經大學財政與公共管理學院財政學專業，研究方向：財政理論與實踐。