人民政協智庫建設路徑探析

◎畢霞 劉霞

人民政協智庫建設路徑探析

◎畢霞 劉霞

20 15年1月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于加強中國特色新型智庫建設的意見》明確提出，“全國政協要推進智庫建設，開展多黨合作和政治協商制度、社會主義協商民主制度理論研究”。同年6月，中共中央辦公廳印發的《關于加強人民政協協商民主建設的實施意見》再次強調，“人民政協是社會主義協商民主的重要渠道和專門協商機構，是國家治理體系的重要組成部分”。這表明人民政協及其智庫在完善和發展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化的進程中具有重要的作用。此后，各地政協順勢而為，積極開展政協智庫建設探索，取得了一定的成績，也有一些問題需要及時加以解決。

一、人民政協智庫概況與特點

早在上世紀八十年代，關于人民政協建設智庫的呼聲就已經出現。如1983年六屆全國政協副主席錢學森就提出“政協應當發揮‘智力庫’的作用”。進入新世紀以來，這個問題再次受到重視。2008年，時任廣東省委書記的汪洋在廣東省政協十屆一次會議各界別委員代表座談會上強調，“人民政協要努力成為解放思想改革創新的智庫”。2011年，時任全國政協副秘書長的林智敏撰文指出，“人民政協建設思想庫有利于國家決策”。中共十八大以來，智庫作用被提高到黨和國家決策科學化、民主化的戰略高度，中國智庫建設進入一個新的發展時期。2013年，人民政協報社發起并主辦“財經智庫沙龍”，人民政協智庫建設邁出了實質性的一步。一石激起千層浪。2014年1月，南京市政協牽頭組建了南京智庫聯盟；同年4月，天津市政協專題研討政協智庫建設。《關于加強中國特色新型智庫建設的意見》出臺后，南京、洛陽等地政協相繼出臺了“加強政協智庫建設的意見”。2016年5月，大連市甘井子區政協與東北財經大學公共管理學院搭建智庫合作聯盟。等等。綜觀以上政協智庫建設，呈現以下特點：

1.以人民政協為平臺而搭建，具有巨大的發展優勢

人民政協是最具歷史底蘊的咨政機構，具有人才薈萃、智力雄厚、聯系廣泛、位置超脫、渠道暢通、上通下達的優勢。這些優勢，為人民政協智庫建設提供了重要的發展條件。例如，南京市智庫聯盟就是依托南京市政協由知名專家學者、社會各界精英以及國家、省、市級智庫機構自愿結成的聯合性和非營利性社會團體法人。“正是依托政協、統戰、黨派、委員的強大智囊優勢，《人民政協報》才有信心發起‘財經智庫沙龍’。”大連市甘井子區政協與東北財經大學公共管理學院搭建的智庫合作聯盟，也是旨在搭建合作平臺，整合智力資源，開展聯合調研和協同創新。

2.遴選課題方式多樣

以“南京智庫聯盟”為例，南京智庫聯盟的課題，既包括由其主管單位南京市政協向市委、市政府申請的課題，也包括由南京市政協向聯盟發包的課題，還包括由聯盟自身根據市場需要自行擬定、先行組織研究的課題。

3.研究成果豐富

依托強大的優勢資源，人民政協智庫建設影響力逐步顯現。例如，2015年全國兩會期間，經全國政協機關領導批準，“財經智庫沙龍”將由討論成果而匯編成的《政協智慧——聚焦經濟新常態和全面深改路》一書送至相關政協委員，獲得廣泛好評。此后該書又作為2015年重要研究成果之一，專送全國政協所有領導及機關局級以上干部。南京智庫聯盟將研究成果匯集成《建言》作為內部資料直接報送南京市相關領導（目前為止已經匯集了53期），內容包括“研究報告”和“資訊”，后者包括“時政要聞”、“時政熱點”、“財政要聞”、“輿情縱覽”、“專家視點”等。其中，研究報告占比24%，涉及領域包括經濟（44%）、政治（17%）、文化（8%）、社會（29%）、生態（2%），為黨、政府決策建言獻策，為南京經濟、社會發展做出了重要貢獻；《建言》中提供的資訊真實準確，為黨、政部門決策提供了堅實的依據。

二、人民政協智庫建設不足的原因

雖然政協智庫建設正在積極開展，也取得了一定的成果，但就全國情況來看，人民政協智庫建設還遠遠有待加強。原因如下：

1.對中國特色智庫建設為政協履職提供了新的路徑的重要性認識不足。《關于加強中國特色新型智庫建設的意見》指出，“中國特色新型智庫是黨和政府科學民主依法決策的重要支撐”，“當前，全面建成小康社會進入決定性階段，破解改革發展穩定難題和應對全球性問題的復雜性艱巨性前所未有，迫切需要健全中國特色決策支撐體系，大力加強智庫建設，以科學咨詢支撐科學決策，以科學決策引領科學發展”。2017年2月6日，中央全面深化改革領導小組第三十二次會議再次強調了智庫“緊緊圍繞黨和政府決策的重大課題開展咨詢研究”的意義。人民政協要“堅持緊扣改革發展獻計出力”，其蘊涵的巨大智庫功能不容忽視。但是現有資料顯示，各級政協對加強人民政協智庫建設的認識，還有待于進一步提高。

2.理論研究不足導致對人民政協智庫的內涵認識模糊。以“人民政協智庫”為主題在中國學術期刊網（CNKI）上檢索，2008年至2016年，與“人民政協智庫（思想庫）”內容相符合的文獻僅有31篇；從目前的資料分析，國內對“人民政協智庫”研究的時間晚于20世紀80年代起步的智庫研究，研究成果數量也較少，研究力量不強，同時未見國外相關研究成果（見圖1）。在研究者隊伍中，以政協機關工作人員居多數（51%），普通科研人員較少（13%）（見圖2）。

圖1 2008-2016年CNKI上“人民政協”與“智庫（含思想庫）”相關文獻數量折線圖

圖2 2008- 2016年CNKI相關研究者比例

通過對已有相關研究的分析還發現，現有研究在“人民政協”與“智庫”的判斷上存在分歧：一種觀點是“人民政協不等同于智庫”，將智庫作為人民政協建設的目標。如前面提到的“人民政協要努力成為解放思想改革創新的智庫”和“人民政協建設思想庫有利于國家決策”等。另一種觀點認為“人民政協就是智庫”。比較典型的是認為委員就是智庫。從現實和邏輯的角度分析，人民政協的智庫是人民政協履職方式的拓展，兩者內涵和外延均不同。

3.自身建設薄弱。有人指出，中國智庫建設存在機構特征不顯著、效率評估不健全、獨立界限難定義等問題。筆者以為，這些問題在人民政協智庫建設中同樣存在，以人民政協智庫建設為主題詞在百度上搜索，理論研究居多，人民政協智庫建設實踐探討極少。已建成智庫也存在研究領域覆蓋不全面不平衡、經費投入單一、研究體制陳舊等問題，限制了人民政協智庫的研究能力和決策咨詢產品的水平以及影響力。

4.政策咨詢系統的剛性采納機制缺失。盡管1995年中共中央以通知的形式轉發的《政協全國委員會關于政治協商、民主監督、參政議政的規定》曾提出，不是同級黨委常委的地方政協的黨員主席或黨組書記，可請他們列席黨委常委會議和其他有關重要會議；國務院和各級地方政府召開全體會議和有關會議時，可視需要邀請政協有關領導列席。但由于沒有表決權，政協智庫產品對于決策的影響力度大打折扣，智庫的努力并不一定能成為最終的政策產出，這在一定程度上影響了政協智庫的建設。

三、加強人民政協智庫建設的對策建議

《中華人民共和國憲法》為人民政協智庫功能合法存在和作為提供了根本法律依據；全國政協十屆二次會議修改通過的政協章程是人民政協發揮智庫功能的組織依據。人民政協智庫功能與人民政協獨特的地位、組織形式密切相關，這些使人民政協智庫在進行政府決策專家咨詢的過程中，與其他決策咨詢機構相比，具備獨特的優勢。因此，加強人民政協智庫建設十分重要和必要。

首先，提高認識，明確人民政協智庫的內涵及外延。中國特色新型智庫建設的根本原則是“堅持黨的領導”，在這一原則之下，人民政協智庫應盡可能堅持智庫的一般特征。如要開展公共政策研究、分析、提出建議并協助決策者和公眾做出明智的公共政策抉擇；應該是長期存在的實體，而不應該是臨時成立的委員會或研究小組；應該是獨立的、無利益訴求的非營利組織等。

其次，堅持人民政協智庫的特點。人民政協智庫應該在“開展多黨合作和政治協商制度、社會主義協商民主制度理論研究”的內涵和外延上深入挖掘，在政協的特點上開拓。只有這樣才能形成人民政協智庫的獨特的特征，這也是政協智庫的生命力所在。

第三，注重研究成果的影響力。影響力是思想庫賴以生存的根本和核心競爭力，人民政協智庫應該在提高成果影響力上下功夫，通過整合研究機構，改革課題招標、成果評估等形式提高影響力和生命力。可以以課題招標的方式，動員有高校和研究機構背景的政協委員參與到人民政協智庫研究隊伍中來，開展人民政協智庫建設經驗的研究，以理論研究推動智庫建設。

第四，建立政府對智庫報告采納的剛性機制。在影響智庫影響力的約束條件中，“政府如何看待思想庫的作用”是一個關鍵性的因素，它決定著政府對智庫報告采納的剛性機制的建立是否必要。政策制定程序的公開化、科學化、問責機制的建立，是促進智庫發展的外在制約因素。盡快出臺“重大行政決策程序暫行條例”，貫徹落實十四屆四中全會提出的“把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序”。創造提高智庫影響力的競爭機制促進人民政協智庫提高專業化水平。

（畢霞，河海大學馬克思主義學院哲學系教授，南京市人民政協理論研究會理事；劉霞，河海大學馬克思主義學院馬克思主義中國化專業碩士研究生/責編 劉玉霞）