對規范城鄉建設用地增減掛鉤工作的幾點思考

譚玉姣

[摘 要]城鄉建設用地增減掛鉤是一項有利于保護耕地、改善農民生產生活條件、保持經濟可持續發展的基礎性工作，是統籌城鄉一體化發展的重要抓手和建設社會主義新農村的重要突破口。由于還處在探索階段，在實施過程當中問題層出不窮。本文就增減掛鉤實施過程當中比較普遍和亟需解決的問題做些分析和提出有效的對策建議。

[關鍵詞]增減掛鉤；問題；對策。

中圖分類號：F301 文獻標識碼：A 文章編號：1009-914X（2017）07-0262-01

為貫徹中央統籌城鄉發展、促進新農村建設的部署要求，國土資源部在深入調查研究的基礎上，按照保障科學發展的總體要求，提出了以城鄉建設用地增減掛鉤為平臺，促進城鄉統籌發展的基本思路。從本質上講，增減掛鉤是建設用地的整理，是土地利用結構布局的調整和優化，也是城鄉土地資源的優化配置。城鄉建設用地增減掛鉤是一項有利于保護耕地、改善農民生產生活條件、保持經濟可持續發展的基礎性工作，是統籌城鄉一體化發展的重要抓手和建設社會主義新農村的重要突破口。

一、當前城鄉建設用地增減掛鉤工作中存在的問題

（一）對掛鉤政策的認識存在偏差。一方面，一些地區把增減掛鉤工作當成是增加城鎮建設用地計劃指標的方式方法，一些地區過分關注周轉指標，簡單地把增減掛鉤理解為解決用地矛盾的手段，存在著片面爭取周轉指標規模的傾向。另一方面，部分地區村鎮建設規劃滯后，造成增減掛鉤與土地利用總體規劃及村鎮建設規劃銜接不夠，精力主要用在拆舊復耕和新村建設等，沒有綜合考慮田、水、路、林的整治。

（二）城鎮化過程不合理。在目前我國城鄉二元結構的條件下，把城鎮和農村兩個行政級別和性質不同的區域放在一個項目區，似乎是消除了行政上的影響，但是我國長期形成了城市和農村的區別，國家政策長期偏向城市，已經成為一個思維導向，當城市和農村發生利益沖突時，利益總是偏向城市。在一個項目區內，本來需要兩個行政區協商的事情變成為在項目區內解決，農村的利益容易受到侵犯。

（三）對農民和集體的利益考慮不充分。一方面，很多以前建造的房屋都超過國家規定標準，而超過的部分事實上是新增耕地的潛力部分。超過的部分怎么處理，是否應給予補償以及如何制定補償的標準，沒有具體規定。另一方面，政府對如何在掛鉤政策的實施過程中還利于民、造福百姓，考慮得不夠，也缺乏有效的保障措施，絕大多數試點地區沒有制定土地收益管理辦法，大部分收益被地方政府拿走。

（四）制度不夠完善，管理有待規范。一是在操作過程中，相對集中地建設這些農民新村住宅時通常需要占用一些農用地，從而產生了農用地被轉用于住宅建設用地是否需要審批的問題。二是將拆舊地塊農民遷出后留下的農民住宅拆除，并進行復耕，使之轉變為農用地，用于與建新地塊占用的農用地進行等量置換。這就產生了農民遷出后的建設用地（宅基地）被復耕為農用地及土地用途變更登記的問題。三是“宅基地換房”模式中仍然存在土地征收問題。這是因為在增減掛鉤中，通過置換仍保持不變的只是農用地與建設用地的量，而不是集體所有的土地與國有土地的量。

二、規范當前城鄉建設用地增減掛鉤工作的對策

（一）加強宣傳，提高認識。城鄉建設用地增減掛鉤是在耕地面積不減少情況下保持經濟持續穩定發展，加快新農村建設進程的一種土地創新利用模式。這項工作應以落實科學發展觀為統領，以保護耕地、保障農民土地權益為出發點，以改善農村生產生活條件，統籌城鄉發展為目標，以優化用地結構和節約集約用地為重點。相關部門和單位應充分利用現有媒體宣傳增減掛鉤工作的法規政策；有關職能部門應開展形式多樣的宣傳培訓工作，重點培訓增減掛鉤工作應遵循的原則、掛鉤內容、要求和工作程序等，提高干部群眾的認知度和認同度。

（二）統籌規劃，整體推進。城鄉建設用地增減掛鉤一項綜合性工作，關系到社會、經濟、文化等領域。因此，必須科學規劃、統籌安排、整體推進。要建立“政府主導、國土搭臺、部門聯動、統籌規劃、聚合資金、整體推進”的工作機制，在完善城市規劃、村鎮規劃、產業布局規劃基礎上，綜合設計掛鉤專項規劃，統籌銜接居民點歸并、農村社區建設、基礎設施配套、農田綜合整治和產業布局優化調整；以縣（市、區）為單位搞好縣城、村鎮體系規劃編制工作。

（三）以農為本，協調發展。農村整理出來的土地，首先要復墾為耕地；其次滿足農民建房、村莊基礎設施和公共服務配套設施建設；再次留足發展非農產業用地；最后運用城鄉建設用地增減掛鉤政策，將農村節余的建設用地指標調劑到城鎮使用，促進小城鎮發展，同時要把獲得土地級差收益返回農村用于新農村建設，形成良性循環。通過農村土地整治，使城鄉土地資源、資產、資本有序流動，使農民居住向中心村鎮集中，耕地向適度規模經營集中，產業向園區集中，實現耕地增加、用地節約、布局優化、要素集聚的目標。

（四）完善制度，強化監管。深入分析“城鄉建設用地增減掛鉤”模式與常規的土地利用和管理模式存在矛盾和沖突，在涉及進一步明確有關政策，如項目區的農用地轉用審批、建設用地轉為農用地的土地用途變更登記、建新區中土地征收、審批權限等問題，為掛鉤工作營造良好的制度環境。積極引導并嚴格規范增減掛鉤試點，加強周轉指標和節余指標的管理，保證城鄉建設用地總規模不突破、耕地面積不減少、耕地質量不下降。開展掛鉤工作必須要經過批準，未經批準不得擅自開展；掛鉤周轉指標必須納入土地利用計劃管理，實行規模控制，不得隨意突破。建立掛鉤周轉指標臺帳、加強項目區實施監管，建立掛鉤項目區數據庫，推進信息化管理。加強對拆舊地塊的整理復墾監管，保證舊村莊、舊宅基地及時復耕，對周轉指標下達、使用、歸還等進行登記和管理，確保周轉指標有效使用、按時歸還。