國家科技政策智庫咨詢能力建設的路徑模式

文/賈品榮 伊彤

國家科技政策智庫咨詢能力建設的路徑模式

文/賈品榮 伊彤

智庫是現代國家治理體系的重要組成部分，建設高質量的新型科技政策智庫是我國建設創新型國家的要求。近年來，習近平總書記多次對智庫建設作出重要批示，指出智庫是國家軟實力的重要組成部分，要高度重視、積極探索中國特色新型智庫的組織形式和管理方式。本文首倡科技政策智庫咨詢服務能力體系建設，以形成強化我國科技政策咨詢能力的思路與對策。

科技政策咨詢能力的定義與要素

智庫是以政策影響為主要目標的一種穩定、相對獨立的政策研究和咨詢機構。科技智庫是提供科學證據和專門知識的智庫。科技政策智庫是筆者提出的概念，它是科技智庫的一種，主要是提供科技政策研究和咨詢服務的專業智庫，也即：以科技政策領域重大問題為研究方向，以科技政策咨詢人員為骨干，運用知識、信息與經驗，識別科技政策咨詢需求，進行調研、分析、研究與判斷，通過搭建研究合作平臺和業務支撐網絡，提供咨詢服務的研究結構。

圖1：科技政策咨詢服務能力體系

科技政策咨詢服務能力，是指科技政策智庫依據其資源，培育創造出本智庫不同于其他組織的核心競爭優勢。筆者認為，科技政策咨詢服務能力是由基礎資源要素和咨詢過程要素共同構成的。科技政策智庫的基礎資源能力包括人力資源能力、數據資源能力、前瞻研究能力、組織管理能力、組織文化建設；咨詢過程能力包括市場競合能力、知識集成能力、項目組織能力、學術傳播能力。

具體闡述如下：科技政策智庫的人力資源能力反映科技政策咨詢機構的人員構成與規模、學科結構、人員流動趨勢、人才獲取途徑、人才培養狀況以及人員配置狀況；數據資源能力反映科技政策智庫擁有的信息資源狀況，是科技政策智庫在過去咨詢活動中不斷積累的資源基礎；前瞻研究能力是科技政策智庫對全球和區域重大科技政策問題的預見性、戰略性研判能力；組織管理能力體現科技政策智庫的“組織智慧”，反映智庫的綜合管理水平；組織文化建設是科技政策智庫在長期生存與發展過程中形成的基本信念、價值理念與行為規范；市場競合能力是指科技政策智庫具有市場競爭遴選的能力，并善于整合外部資源的能力；知識集成能力是智庫善于集中科技專家的意見，將一流專家組織起來的能力；項目組織能力是科技政策智庫把知識、技能、手段和技術應用于項目中，以達到項目過程與目標要求的管理能力；學術傳播能力是科技政策智庫將占有的科研資源有效利用，產生學術影響力、輔助決策、聯系大眾、提升智庫影響力的能力。

進一步說，科技政策智庫擁有的科研條件和基礎，是科技政策咨詢服務能力得以充分發揮的基礎條件。當科技政策智庫具備充足的科研資源與條件時，利用自身較強的咨詢過程要素，將把自身能力提升到更高的水平，同時咨詢過程要素會通過資源的配置整合提升基礎資源要素，正是二者的相互作用促進了科技政策咨詢服務能力的提升。

我國科技政策咨詢能力建設存在的問題分析

問題之一：前瞻研究能力偏低

德國艾伯特基金會認為，一家成功的智庫其核心競爭力并不在政策影響力，而在于優秀的前瞻研究，正如德國人常說的“手握剪刀”，優秀的前瞻研究能力正是科技政策智庫面對紛繁復雜的科技問題時手中緊握的一把“剪刀”。我國科技政策智庫的不少研究屬于闡釋性研究，政府一些“命令性”“指令性”研究導致科技政策智庫工作參考效用后置，往往是政府先提思路，指定題目，科技政策智庫再進行調研論證，進行政策合理性和必要性的補充說明。

問題之二：人力資源能力不足

我國不少的科技政策咨詢人員是“半路出家”，有的具有一定的專業知識卻在綜合分析能力上有所欠缺，有的具有綜合能力卻缺少專業知識。從美國蘭德公司的發展經驗來看，科技咨詢研究需要多個領域的研究人員共同完成。但是，我國科技政策智庫中工科背景的人占多數，社科背景的人較少。實際上，科技政策問題與純粹的自然科學不同，不是僅僅用建模就能夠解決的，重大政策問題若缺乏思想領域的專家參與，研究成果則很難形成思想力產品，更難以形成具有決策參考價值的實用方案。

問題之三：知識集成能力欠缺

我國科技政策智庫有著不同的隸屬關系和主管部門，既有國務院部委、直屬機構所屬的研究機構，也有各省、市、自治區所屬的研究機構，還有高等院校和科研院所設立的軟科學研究機構。由于所屬層次和主管部門不同，科技政策智庫之間往往缺乏緊密合作機制，難以發揮整體優勢，協同解決復雜問題的能力偏低。

問題之四：項目隨機性較大

一是選題立項環節缺乏頂層設計，隨機性較大，往往是政府指定的研究課題，不能形成基于智庫特色的、持續的、有影響力的成果。二是限于自身資源，智庫研究不能滿足于現有的資源能提供給什么，而更應該知道國家的總體發展需求，需要科技政策智庫提供什么，這樣才能發揮國家科技政策咨詢體系的作用。三是項目管理分散化，大多數課題彼此沒有關聯，這就使咨詢人員缺乏長期關注某一問題的跟蹤能力，研究報告不能及時更新。

問題之五：影響力不夠

我國科技政策智庫，在政府層面有一定的影響力，為國家和區域科技戰略與規劃作出了很大的貢獻。但是，客觀地說，社會知名度比蘭德公司等國外著名智庫影響力差。一個重要原因是國際性不夠。我國科技政策智庫的咨詢活動很少涉及國際層次。其實，與外交智庫、軍事智庫相比，科技類智庫的一大優勢是國際性，科技政策智庫應能為國內外的重大科技戰略問題提供解決方案。

我國科技政策咨詢能力不足的原因分析

原因之一：科技政策咨詢有效需求不足

科技政策咨詢機構應在政府和公眾之間發揮紐帶和橋梁作用，需求是科技政策咨詢機構不斷發展的動力。西方大國智庫崛起的根本原因在于其政府的公共管理定位，政府需要智庫提高決策水平，必然主動謀求與智庫合作，以幫助其提高決策水平。在我國一些地方政府，在如何管理社會、如何創新政策等方面，對智庫沒有強烈的需求欲望，大多數咨詢屬于為了規劃要求智庫提出方案來，而政府管理智庫，往往受等級觀念的束縛，運用上下級的關系去管理，一定程度上制約了科技政策咨詢機構的發展。

原因之二：對科技政策咨詢的新形勢應變不及時

隨著科技管理體制的轉換，科技智庫的服務對象、服務內容發生了深刻變化。特別是今天，大量的咨詢機構——國外的、民間的、官方的并存，政府就有了進行甄選的余地。但大多數國內科技政策咨詢機構沒有認識到咨詢需求的變化，無法滿足現代智庫發展的高要求。

原因之三：事業編制的身份可能限制智庫發展

我國科技政策智庫的咨詢研究人員大多數擁有事業編制，這種形式提供給研究人員長期穩定的崗位。這種管理方式的優點在于：穩定的事業編制能吸引一批學者投身于咨詢，同時也有利于擴大社交網絡。這種管理方式的劣勢在于：第一，在擬定各種備選方案的過程中，容易以領導的個人好惡為準則，難以提出具有質疑性的意見建議和具有替代性的儲備性方案；第二，社會話語能力不夠，由于受到機構屬性的限制，在社會熱點問題上反應滯后；第三，科技傳播意識淡薄，由于智庫的官方背景，不存在研究經費問題，不需要通過科技傳播來獲得社會捐贈或者資助，即智庫不存在向社會推廣成果的客觀壓力。

強化我國科技政策咨詢能力建設的路徑模式

本文構建了由咨詢服務能力培育、咨詢服務能力提升、咨詢服務能力拓展三個層次構成的我國科技政策咨詢服務能力建設體系。

（一）科技政策咨詢服務能力的培育策略

圖2：我國科技政策咨詢服務能力建設體系

1.人力資源能力培育策略

第一，建立具有綜合集成優勢的研究團隊。力爭體現多學科的交叉集成；并充分發揮不同年齡層次的專家優勢；體現專職和兼職相互結合、形式靈活多樣的綜合集成特色。

第二，人事制度上建立起固定人員和流動人員合理配置的用人制度，對高級研究員實行長期聘任制，對作為助手的中初級研究人員實行短期聘用制。

第三，選拔推薦科技政策智庫的學者到政府任職、到不同智庫掛職；同時聘請有較高政策水平的實際工作部門領導參加科技政策研究。

2.數據資源能力培育策略

第一，建立國家軟科學數據中心，以匯集和加工軟科學領域海量數據為主要建設內容，以深度數據分析和智能獲取知識為主要技術手段，以搜索、利用和輔助創新為主要服務內容的知識整合平臺，為科技政策智庫提供基礎信息保障；第二，建設科技政策領域的專業知識服務系統；第三，建設科技政策智庫的特色數據庫，包括咨詢項目庫、學術活動庫和科技信息庫；第四，建立國內外科技資源開放共享聯盟。

3.前瞻研究能力培育策略

第一，加強前瞻性儲備問題研究。全球著名智庫發展經驗證明，選擇戰略性、前瞻性的重大問題進行超前研究，往往能夠得到難以估量的成果效應。譬如，為前瞻思考世界發展大勢，統籌謀劃中國科技發展戰略，中國科學院啟動若干重要領域科技發展路線圖戰略研究，開展了《創新2050：科學技術與中國的未來》重大研究，組織包括60余名院士在內的300多名專家開展了“中國至2050年重要領域科技發展路線圖研究”，確定了能源、農業、空間、信息、先進材料等18個重要領域，并出版了一部中英文全套38本的報告；再如，中國工程院針對事關經濟社會發展全局或行業產業發展全局的7個關鍵領域——城鎮化、戰略性新興產業、制造業、現代農業、礦產資源、能源生產與消費革命、生態文明建設，有計劃地長期資助，在這些領域形成了相對穩定的研究團隊，長期跟蹤性和積累性研究。

第三，特別重視突發重大事件應急性咨詢研究。把應急性咨詢研究與積累性咨詢研究有機結合起來，快速、及時地向中央及相關部門報送研究成果，為國家決策提供科學有效的咨詢意見。

第四，創新智庫研究方法。佐治亞理工學院政策分析與研究部的科技政策分析以定量化研究工具為特色，研究報告分析深入，利用自身的定量化分析優勢與專業研究人員合作；再如，德國開發研究中心注重跨學科的研究方法，通過建立學科間的橋梁，溝通不同學科間的聯系，形成集成性的研究報告。

4.組織管理能力培育策略

第一，組織架構按照矩陣化組織模式運行。譬如，中國工程院有4個委員會，咨詢工作委員會統籌和組織開展戰略研究和戰略咨詢；科技合作委員會組織開展科技服務；學術與出版委員會組織開展學術引領；教育委員會組織開展人才培養。咨詢工作委員會是中國工程院戰略咨詢工作的牽頭機構，承擔咨詢研究項目總體規劃、戰略研究方向征集、分析和篩選，以及咨詢研究項目后續評估跟蹤等工作，組織院士專家論證篩選咨詢題目，擬定并發布咨詢研究項目指南，制定項目驗收標準，督查項目執行情況及組織項目外部評估。

第二，創造智庫能力建設的內部制度環境。加快建立健全各項規章制度，如民主決策制度等，通過科學管理提高組織的持續發展能力。

第三，科技政策智庫形成學習型智庫。內部，加強研究部門之間的交流合作；外部，延伸科技政策智庫服務對象鏈，形成立體整合社會資源的學習型智庫。

5.組織文化培育策略

第一，創新智庫文化。譬如，北京長城戰略所確立“打造社交化知識型企業”的思路。社交化知識平臺的邏輯是：員工受到上級領導的指派所做的工作只占他總的工作的一半，另外一半是他感興趣的事情。社交化的知識平臺是跨部門的、自由組合的；社交化的核心是自愿的，是基于每個人的興趣點。第二，增強智庫組織文化的傳播。

（二）科技政策咨詢服務能力的提升策略

1.市場競合策略

第一，組織科技政策研究聯盟。“中國科技政策研究聯盟”由我國科技政策研究領域的政府、科研機構、高校、科技中介及民間智庫組成，共同建立起開放式的科技政策研究平臺，旨在構建相對穩定的國家科技政策咨詢團隊，針對重大科技政策領域、重大發展戰略及重大科技產業政策等，深入開展戰略性、前瞻性、綜合性、持續性的咨詢研究。

第二，重視官辦的科技政策智庫與民間科技政策智庫之間的交流合作。由中國科學院與美國斯坦福研究所以及香港基石有限公司聯合組建的北京盤拓咨詢有限公司，就是科技咨詢業“強強聯合”的典型代表。

2.知識集成策略

第一，建設一流的專家庫。日本科技政策研究所有影響力的報告一般由多個部門聯合完成，并注意充分發揮外圍研究人員的力量，其背后都有一個龐大的專業領域專家網絡的支持——在具有重要影響力的產品中，外圍專家起了主導作用。韓國科技政策研究所作為一個信息集成中心，也擁有巨大的專家網絡，將專家的智慧轉化為專業程度很強的深度情報產品。

第二，建立各類智庫的互動合作機制。重大決策問題以及全球性的問題，都具有極高的復雜性，這要求智庫建立開放性的智庫互動合作機制。智庫互動合作機制要求智庫設置國際性的交流部門，甚至設置國外的分支機構。例如，美國的赫德森研究所在日本東京設置了辦事處，另外在法國巴黎及加拿大蒙特利爾也設置了分支機構；斯坦福研究所在世界十幾個城市有自己的分支機構。

第三，重視跨界創新。世界資源研究所擁有巨大的專家網絡，研究人員不僅包括科學家、政策制定專家，甚至包括商業專家，還包括傳媒人士。這種多層次的專家網絡有利于高質量智庫產品。

3.項目組織策略

科技政策智庫項目組織的策略是“四化”——專業化、模式化、集成化、多樣化。

（1）專業化：由于科學技術領域繁多和不同領域科學知識的專深，“專家庫”往往不能將所有領域的科學家都囊括其中，所以常常采用的方式是針對不同的研究問題臨時聘請相關的專家，組成研究小組進行項目的研究，而當課題結束時再將研究小組解散。

（2）模式化：采用多種形式組織項目團隊。一般情況下，咨詢研究項目團隊橫向上按照“1+N”的模式，即一個綜合組加上若干課題組，縱向上按照“項目-課題-專題”的層次，組建研究團隊。根據咨詢研究項目的特點，也可以采取靈活多樣的形式組建研究團隊，如一個較固定的項目組與若干動態組組成的調研組（或研討會）相結合等方式。

（3）集成化：項目組織集成化管理可以把課題所需的多種人才、資源融合在一起，建立具有綜合集成優勢的研究團隊。

（4）多樣化：指科技智庫的人才多樣化，除了研究人員外，還應包括：咨詢項目的研究助理隊伍——參與科技政策咨詢項目的規劃、組織和聯絡協調工作，參與重大戰略咨詢研究項目的運行保障，包括前期調研、項目申報、組織實施、成果報送及后續跟蹤等；咨詢經費專管員隊伍——負責參與科技政策咨詢經費財務預算編制以及經費使用的指導、監督、檢查和評估；咨詢信息管理員隊伍——負責數據庫、專家庫、成就庫的建設運行及相關信息服務。

4.學術傳播策略

高質量的咨詢成果是科技政策智庫水平的直接體現，政策咨詢業務開展的根本目的是為國家高層科技決策提供支撐。因此，必須加強咨詢成果的報送管理，多渠道報送咨詢成果。

同時，主動向社會公開發布研究成果。在遵守保密規定的前提下，項目研究成果要通過出版物、報刊、網站、學術論壇等各種渠道向社會發布傳播。

（三）科技政策咨詢服務能力的拓展策略

1.拓展咨詢方式。目前我國科技政策咨詢服務主要是為我國政府來提供和開展科技政策咨詢服務；未來科技政策咨詢服務知識服務應是無處不在的，納入全球的科技政策知識庫體系。

2.拓寬咨詢范圍。目前科技政策咨詢服務研究中，研究者主要致力于為政府提供咨詢服務，而實際上咨詢需求是廣泛存在的社會需求。科技政策咨詢機構應拓寬咨詢服務范圍，將咨詢服務從政府向社會延伸，實現知識的云狀分布，滲透到每一個社會部門。

3.擴展咨詢職能。科技政策咨詢服務發展到一定程度后，科技政策咨詢重點將從對科技政策的分析轉變為在政府和不確定的知識之間建立確定的關系——即科技政策智庫需要幫助政府提高咨詢服務能力，使咨詢服務人員能夠有更多精力投入到復雜的分析與政策服務中去。服務職能的擴展是科技政策咨詢服務發展的必然結果，促進科技政策咨詢服務能力的拓展。

【賈品榮系北京科學學研究中心研究員，伊彤系北京科學學研究中心副主任；摘自《情報雜志》2017年第1期；本文系國家軟科學計劃重大課題“國家科技政策的咨詢體系研究”（項目編號:2013GXS1D003）的研究成果】