PPP模式預算管理思維和財政工作理念的轉變要求

王威威

摘要：隨著市場經濟日益復雜化，政府在其中發揮的作用也日益凸顯，PPP模式作為一種公共服務領域和基礎設施領域中的一種新興投資方式，可以充分發揮出公私雙方的資源優勢。在PPP模式下對預算管理思維也提出了新的要求，財政工作理念也發生了一定的轉變，需要進行深入分析，尋求有效的管理模式，促進工作順利開展。文章首先對PPP模式進行了介紹，然后對PPP模式預算管理思維進行了介紹，最后對PPP模式財政工作理念轉變進行了探討。

關鍵詞：PPP模式；預算管理思維；工作理念

PPP（Public-Private-Partnership）模式，中文直譯為公私合營或公私合作模式，最早是由英國在20世紀90年代提出的，泛指政府部門與社會資本之間的一種合作經營模式。在合理有效的PPP模式下，政府部門與社會資本之間基于一系列協議安排，構建一種平等合作的伙伴關系，以風險分擔、利益共享為基本原則，在一個相對較長并且穩定的合作期限內，發揮公私雙方各自的資源優勢，以更加經濟、富有效率的方式完成特定公共產品或服務的制造與供應。

一、PPP 模式的定義

所謂PPP模式主要指的是政府與企業為了一個共同的社會公共產品或者其他設施項目等而達成共識，簽訂相關合作協議的一種合作模式。政府與企業在合作過程中，雙方應履行各自的職責，政府的主要職責是對現有的法規政策進行適當調整，為企業相關工作的開展提供可靠的保障，企業的職責則是根據實際情況對內部管理機構進行不斷調整，確保各個項目如期、保質、保量完成。

二、PPP模式預算管理思維

在全面深化改革的大背景下，以基礎設施為典型代表的各類公共產品數量與日俱增，給人們的工作和生活帶來了極大的方便。但受到供給能力的制約，公共產品的需求與供給能力之間存在較大出入，兩者不能達到均衡，這種情況也在一定程度上改變著我國基礎設施供給的基本模式，若仍采取傳統的以政府為主導所開展的基礎設施建設模式已遠遠不能滿足時代發展之所需，政府與社會資本合作的新型PPP模式將成為我國基礎社會融資改革的主攻方向。黨的十八屆三中全會中明確提出市場在資源配置中發揮著重要的引領作用，PPP模式在我國已得到了認可與接受，并在多個省市得到了應用，財政部等也紛紛制定了一系列切實可行的制度體系，為PPP模式開展提供可靠政策引導與支持。然而由于PPP模式屬于一種新型模式，在一些經濟發展較為緩慢的地市區域還沒有應用，還存在部分地方政府在PPP項目推廣中百般阻撓，這在一定程度上制約著PPP模式的順利實施。當前，PPP模式實施中所面臨的難題體現在以下幾方面。

（一）政府對PPP模式的認知存在偏差

由于政府對PPP模式認知出現偏差，使得地方政府在融資方面存在困難，很難獲取到多種融資渠道。還存在有的地方政府則將PPP模式看作是解決地方政府融資問題的主要方式，對實施PPP模式所帶來的巨大經濟效益卻視而不見。大力推廣PPP模式的初衷在于吸引外資，逐步改善地方公共產品與服務質量。倘若地方政府只是單純的將PPP模式認為是解決地方財政債務的臨時方式的話，那么PPP模式也只是形同擺設，毫無價值可言，甚至會成為政府融資平臺的翻版。財政部相關人員明確表示，各級政府部門對PPP模式應提高認知程度，加大宣傳力度，使更多民眾了解PPP模式的本質，從思想上真正重視起來，這樣才能推動各項工作順利開展。

（二）政府對PPP項目的識別與風險控制認識不到位

隨著經濟體制改革的不斷深化，PPP模式受到世人矚目，但在實施中由于各地區貧富差距懸殊等因素的制約，各地在PPP模式的實施中存在一定的差異，對PPP模式的認知與理解還不是很到位。為了確保PPP項目得以順利實施，各級政府部門首先對PPP政策內容進行全面學習，正確解讀PPP模式的基本內涵；其次，對PPP項目政策內容進行宣傳，提高人員的認識。與此同時，還應轉變政府工作思路，加快融資渠道，做規范化、科學化的PPP項目。

三、財政工作理念轉變

（一）擴大預算資金管理范疇

隨著人們生活水平的不斷提高，人們的需求觀念也較之前發生了翻天覆地的變化，從先前的注重物質層面需求的基礎上，逐漸對生活的質量與品質更加看重。人們在閑暇時間會去公園健身或者參加一些其他有意義的活動，這使得公共產品的需求度在不斷上升，原有的公共設施很難滿足人們多樣化的需求，若政府部門沒有及時撥付資金，則很難滿足公共產品建設需求。處在這種情況下，加大PPP模式的宣傳力度對完善公共財政體制來說起著舉足輕重的作用。由于基礎設施建設具有歷時長、工程復雜、耗資高等特征，給財政管理工作帶來一定難度，因此財政預算資金管理工作的開展也應與時俱進，不斷創新。當前，財政管理工作的重要任務之一是做好PPP模式的推廣與應用工作，各級政府部門應給予一定的資金做支持，擴大預算資金管理范疇，促使PPP項目實施工作的順利開展。

（二）完善財政資金使用方式

財政部、環保部在相關文件中已明確提出，將水污染防治PPP項目相關的財政資金一并歸入中期財政規劃管理領域中。采取多樣化的方式比如財政補貼、政府付費等，以便使PPP項目實施真正落到實處。通過廣泛吸納社會資本用于構建環境保護專用資金，加大對水污染防治領域PPP項目的建設力度。財政資金支持方式已從傳統的直接撥款模式發生轉變，而是按照具體項目特征選擇行之有效的資金支持模式，尤其是在財政專項資金部署方面，清理、整合轉移支付項目，將地方資金配套與競爭性領域專項逐步取消，對其他救濟類等領域進行嚴格控制。對此，在一些專項資金的使用模式上，也應轉變傳統思路，尋求有效的基金管理市場化運作模式，采取貼息、以獎代補等方式進行補助，堅決杜絕事前補助或者直接補助方式的出現，將資金的使用效率得以最大限度發揮出來。通過不斷健全與完善PPP模式，可對財政部門在預算資金使用方式的選擇上提供可行性的參考，為后續工作順利開展提供指導性意見。

（三）強化財政管理的規范性

財政部明確提出通過構建政府與社會資本合作項目庫為PPP項目工作的推廣與應用提供一定的參考借鑒。針對政府與社會資本合作示范項目，財政部會從多個層面為其提供技術指引與全面的業務指導，促使各項工作的順利開展。財政部、環保部在財建九十號文件中也指出：PPP項目實施過程中必須嚴格按照相應的操作流程進行規范操作，不管是在項目準備前期亦或是項目實施中與后期運維過程中，均應參照財政部所制定的相關規范制度加以執行，實現規范化的管理。從中也可清楚的看出PPP模式管理的內容主要包括如下幾點：項目操作是否合乎規范；項目操作是否具備可復制性；項目是否具有推廣價值等。強化財政管理的規范性一方面是PPP模式推廣運用的必需條件，另一方面通過財政管理也能將預算法治化集中表現出來，使PPP模式在法制健全的社會中得到大力應用。

（四）引入第三方績效評價

考慮到PPP模式不僅包含有社會資本，而且還包含一部分公共財政資金，因此為了提高公眾的信服度，確保績效考核評價的準確性與科學性，引入第三方績效評價則顯得尤為重要。通過引入第三方績效評價機制，可有效推進預算績效管理工作的有序開展，強化工作人員的責任意識，增強工作的實效性。

（五）從全生命周期對各階段風險進行識別

在PPP模式下進行預算管理時，風險并不是從某個階段出現的，因此需要從各個生命周期階段時刻對風險進行防控。由于一些風險不能夠明確的將其所屬階段劃分出來，例如法律法規變更風險、政治風險、腐敗風險、信用風險等，這些風險有可能在各個階段出現。因此，在管理過程中，要熟識各個階段容易出現的風險，并從全生命周期階段對風險給予關注，通過合理的識別風險達到分攤風險的目的。

四、結論

綜上所述，PPP模式是一種思維方式，而不是用來解決問題的具體手段，只有以科學的管理思維和管理模式為基礎開展PPP管理，才可以充分發揮其作用，解決具體的問題。在財務工作方面，政府部門要將長遠利益和眼前利益緊密的結合起來，從市場的眼光看待PPP模式，實現財務管理的思維創新，促進社會經濟的發展。

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（作者單位：陜西省西咸新區灃東新城財政局）