我國PPP項目開展中存在的問題分析及對策研究

楊磊

摘要：當前我國各地政府都在大力推進PPP項目，以吸引社會資本參與城市公共服務建設，發揮財政資金的杠桿作用，PPP模式在全國各地火熱開展。但當前各地開展的PPP項目中還普遍存在項目選擇不合理、融資渠道單一、缺乏金融創新、項目的后期運營環節缺乏市場化運作和缺乏專業PPP人才等一系列問題，如果這些問題不能及時解決，勢必會影響我國PPP項目的推進。地方政府在開展PPP項目時應該科學選擇項目，敢于嘗試金融創新拓展融資渠道，注重PPP項目的后期運營，積極引進專業人才，使PPP模式可以長期可持續發展。

關鍵詞：PPP模式；城市建設；問題分析

2014年9月，財政部發布了《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》，開始提出在我國推廣運用PPP模式。緊接著，2015年5月19日國務院辦公廳轉發《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》，標志我國政府正式提出將在公共服務領域廣泛采用政年和社會資本合作模式（PPP），PPP模式在我國上升到了前所未有的戰略高度，并在全國開始迅速推廣，各地政府紛紛推出PPP項目。但是，在當前各地開展的PPP項目中還普遍存在著一些不容忽視問題，可能形成制約我國PPP模式健康發展的巨大障礙，如果不能有效解決這些問題，那么必將影響我國PPP模式的推進。

一、PPP項目中存在的問題分析

近兩年在國家的大力推動下，PPP模式在全國各地火熱開展，地方政府紛紛推出自己PPP項目，各種PPP項目遍地開花，呈現出一片繁榮的氣象。但是在火熱繁榮的背后卻存在一些限制PPP模式可持續健康發展的問題，這些問題應給予足夠關注，且亟待解決。

（一）項目選取不合理，能夠產生穩定收益的經營性項目占比過少

目前許多地方政府在選取PPP項目上不甚合理，在項目多、周期長、建設資金緊張的情況下，不考慮項目自身的特性，便將大量沒有資金收益的市政類公益項目或者收益較少且很難彌補成本的準經營項目進行整體打包，包裝成PPP項目進行推廣，缺乏科學論證。這樣的PPP項目本質上與BT模式并沒有區別，并不是真正意義上的PPP模式，由于項目缺少后期運營收益，最后只能依靠政府買單。有些地方政府為了招標順利還會隱性做出兜底的承諾，甚至選擇明股實債的方式。這樣的項目即使前期能夠順利開展，后期也會給政府帶來巨大財政負擔和一些列難題。因為，這種方式只顧眼前利益，沒有長遠考量，并不會減少政府財政的支出，只是把資金支付的時間向后拖延。雖然緩解了前期財政資金緊張的情況，但卻給后期政府回購造成了巨大壓力，甚至形成中長期政府債務風險。

（二）項目投資規模缺少科學論證，與財政承受能力不相匹配

在確定項目投資規模時，往往缺少詳細科學的論證，對項目的后期資金投入缺少預判，一味盲目求大，以致項目后期不斷追加資金投入，這就會導致項目的資金投入規模與政府實際的財政承受能力不相符。按照發改委和財政部的要求，PPP項目在前期項目識別時必須經過科學嚴謹的財政承受能力論證，且規定地方政府全年所有PPP項目均需要從財政預算的一般公共預算中安排支出，且有占比不超過10%的嚴格限制。以湖南省某市經濟開發區為例，市級財政分配給經開區每年5%的財政預算指標用于PPP項目建設，總額大約為兩億元。目前湘西經開區進行的PPP項目主要有個，由于缺乏前期的科學論證，僅這兩個項目當前投資額就高達八十億元，遠遠超過額定的預算指標。這種現象普遍存在，當前很多項目資金緊張就是因為前期論證不合理，導致項目規模過大，不符合當地的實際情況，這些項目的后期很難進行，會給政府帶來很大壓力。

（三）政府方融資渠道狹窄，缺少必要的金融創新

政府作為PPP項目的參與者，其融資渠道相比社會資本來說相對狹窄，參與項目建設的資金基本只有兩個來源：靠財政資金的劃撥和向銀行申請貸款，很難有其他融資方法，缺少必要的金融創新。這不僅會大量占用財政資金，給政府財政支出帶來壓力，造成財政資金緊張，數額龐大的銀行貸款也會給中長期政府財政預算帶來負擔。通過這兩種融資渠道獲得的資金可用性較差，在資金的使用和管理上都存在諸多限制，難以靈活分配使用，而且銀行貸款一般均有期限要求，很難適用PPP項目建設運營周期長，回款較慢的特點。

（四）只顧前期項目建設，缺少后期相應的市場化運營環節

我國推廣PPP模式，其本意是轉變政府職能，在以前社會資本難以進入的公共服務建設領域引入社會資本，通過社會資本的參與，增強市場競爭性，借助社會資本的雄厚的資金、先進的技術和高效的后期管理運營能力提升公共服務的質量。但在目前看來，在PPP項目中大多存在只顧項目建設，而后期運營乏力的現象。PPP模式強調的是社會資本全生命周期的參與，不是只有前期的建設環節，更加強調社會資本的后期運營管理環節。但在實際操作中，地方政府往往會忽略這一點，導致項目后期缺少市場化的運作，更談不上進行金融創新。

在PPP項目的招標過程中，政府很難轉變以往觀念，一般更傾向選擇資金實力雄厚、工程技術先進的大型工程建設施工單位作為社會資本方，合作進行PPP項目的開展。但是這類單位雖然資金雄厚，但是其往往缺少PPP項目中最重要的后期項目運營管理的經驗，只是簡單的建設移交，難以實現有效運營。而很多優質項目是可以通過有效的創新和運營實現盈利，覆蓋建設成本，實現真正意義上的PPP模式。

（五）PPP專業人才稀缺，項目進展緩慢

目前雖然各地都在熱推PPP模式，但其興起時間較短，政府中真正能熟悉和掌握PPP原理和操作的專業人才較少，所以在項目的前期識別、后期的管理運營上大都靠第三方咨詢公司。而這些公司的專業水平參差不齊，在沒有自己專業人員全程參與的情況下，提出的論證往往與當地實際情況不符，工作效率不高。這就導致對項目的定位不準確，模式選擇不合理，最后致使項目進展緩慢，落地難。

二、推進PPP項目開展的幾點建議

（一）科學審慎、切合實際的選擇PPP項目

在PPP項目的識別上，要科學審慎地進行物有所值論證和財政承受能力論證，充分考慮項目投入、回報和財政的承受能力的匹配度，切合實際的做好財政預算。同時，要拒絕整體打包的形式，根據項目自身的類型，合理選取運作模式。對于能夠產生穩定現金流并可以覆蓋建設成本的經營性項目，要積極采用PPP模式進行推介；對于具有一定收益但不能完全覆蓋成本的準經營性項目，要明確政府和社會資本方各自的支出責任，政府在進行可行性缺口補貼時要嚴格把握財政預算支出；對沒有現金收益的公益型項目，要審慎選擇采用PPP模式，如要采用，需明確社會資本方后期運營維護的職責和政府方的績效考核標準。

（二）應用金融創新開拓融資渠道，加大項目后期市場化運營

正確適當的運用金融工具的創新，完全可以實現用杠桿效應來撬動大量社會資本參與PPP項目的建設。在需要大量建設資金的前提下，政府方可以考慮設立城市建設的產業引導基金，引導社會資本出資參與設立各類項目的專項投資基金，參與到城市建設中來；進行資產證券化的運作，將政府授予項目公司的特許經營權所產生的收入和其他穩定收入打包成優質資產，通過與證券、信托和基金等金融機構合作，發起設立專項資產管理計劃，拓寬融資渠道，加大市場化運營；與具有優質資金的社會資本方合作，探索發行可轉換債券進行融資，允許社會資本在項目運營良好，產生穩定收益的前提下進行債權向股權的轉化，在減少政府支持壓力的前提下，與政府方共享收益，實現政府與社會資本的雙贏。

（三）強化對PPP模式的學習，積極培養和引進專業PPP人才

政府作為PPP項目的參與者，要正確理解PPP模式的內涵，積極邀請專業知識豐富的專家學者為相關人員定期開展PPP相關內容的培訓，并經常組織學習發改委和財政部發布的各類PPP項目操作指南，不斷強化PPP從業隊伍的專業技能，做到各類規范要求心中有數。還可以與高等院校和資質較高的專業機構達成合作，組織人員的交流，吸收他們的先進專業知識，提高工作人員自身專業素質。此外，要加大專業人才引進，努力建設一批具有高水平的人才隊伍。

三、總結

以上幾點是目前各地開展PPP項目中普遍存在的一些關鍵問題，如果不能恰當解決這些問題，可能會對以后PPP項目開展產生阻礙。政府要不斷轉變思想觀念、完善相關機制和配套措施，積極應對當前存在的難題，實現PPP模式的可持續發展。

參考文獻：

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（作者單位：北京工商大學經濟學院）