準(zhǔn)確把握原則 有序推進(jìn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)

摘要：中央兩辦印發(fā)的《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn) 發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見(jiàn)》規(guī)定了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的四項(xiàng)基本原則。全面理解和準(zhǔn)確把握四項(xiàng)基本原則的內(nèi)涵及其政策取向，對(duì)于明確新形勢(shì)下土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的發(fā)展方向和《意見(jiàn)》的貫徹落實(shí)具有十分重要的意義。文章在對(duì)四項(xiàng)基本原則進(jìn)行系統(tǒng)梳理的基礎(chǔ)上，深入剖析了各項(xiàng)原則的內(nèi)涵及其法理依據(jù)，認(rèn)為《意見(jiàn)》提出的四項(xiàng)原則既符合我國(guó)現(xiàn)行的法律法規(guī)和我國(guó)的基本國(guó)情及農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際，也符合產(chǎn)權(quán)權(quán)利由集中向分散、分離方向演變的土地產(chǎn)權(quán)制度發(fā)展規(guī)律和以家庭經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、多種經(jīng)營(yíng)形式并存的農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)律，同時(shí)也體現(xiàn)了市場(chǎng)在土地資源配置中起基礎(chǔ)性作用的基本要求。

關(guān)鍵詞：土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)；流轉(zhuǎn)；原則；規(guī)模經(jīng)營(yíng)；三權(quán)分置

2014年11月，中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn) 發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》）。該《意見(jiàn)》是在黨的十八屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)“使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用”，2014年中央1號(hào)文件強(qiáng)調(diào)“在落實(shí)農(nóng)村土地集體所有權(quán)的基礎(chǔ)上，穩(wěn)定農(nóng)戶(hù)承包權(quán)、放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”。十八屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)“依法治國(guó)”的背景下印發(fā)的。《意見(jiàn)》與已有的相關(guān)法律法規(guī)相比，在流轉(zhuǎn)原則的規(guī)定上增加了很多新的內(nèi)容。原則是人們處理問(wèn)題或行事所依據(jù)的基本準(zhǔn)則，而流轉(zhuǎn)原則就是在推進(jìn)流轉(zhuǎn)過(guò)程中必須遵循的基本準(zhǔn)則。因此，全面理解和準(zhǔn)確把握《意見(jiàn)》所規(guī)定的各項(xiàng)原則，對(duì)于明確新形勢(shì)下土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的發(fā)展方向和《意見(jiàn)》的貫徹落實(shí)，進(jìn)而推動(dòng)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)具有十分重要的意義。

一、堅(jiān)持集體土地所有制、實(shí)現(xiàn)“三權(quán)分置”是有序推進(jìn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)

《中華人民共和國(guó)憲法》第六條明確規(guī)定，生產(chǎn)資料的社會(huì)主義公有制是我國(guó)經(jīng)濟(jì)制度的基礎(chǔ)，而土地的極端重要性和有限性決定了土地公有制是社會(huì)主義公有制的基礎(chǔ)。作為土地公有制兩大支柱之一的農(nóng)村土地集體所有制為防止出現(xiàn)農(nóng)村土地兼并及其導(dǎo)致的農(nóng)村社會(huì)兩極分化，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會(huì)的公平公正提供了基本的制度保障。無(wú)論土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)以什么形式流轉(zhuǎn)，都不得改變農(nóng)村土地歸農(nóng)民集體所有的法理現(xiàn)狀。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是基于產(chǎn)權(quán)分離原則，從集體土地所有權(quán)（母權(quán)）中分離出來(lái)的一項(xiàng)集體成員所獨(dú)有的法定用益物權(quán)（子權(quán)），如果放棄作為生產(chǎn)資料公有制兩大支柱之一的集體土地所有制，則土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)將失去其賴(lài)以存在的根本，“皮之不存，毛將焉附。”因此，堅(jiān)持集體土地所有制是推進(jìn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)。堅(jiān)持集體土地所有制，就是鞏固以集體土地所有權(quán)為核心的農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度，不斷壯大集體經(jīng)濟(jì)，并充分發(fā)揮集體在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)過(guò)程中的監(jiān)督管理職能和為流轉(zhuǎn)提供服務(wù)的組織功能。

土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能和產(chǎn)權(quán)權(quán)利由集中向分離的方向演變是近代以來(lái)世界土地產(chǎn)權(quán)制度發(fā)展的基本規(guī)律，也是提高土地資源配置效益和利用效益的必然選擇。20世紀(jì)70年代末期，我國(guó)在農(nóng)村推行的家庭承包責(zé)任制，其本質(zhì)是土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)由“兩權(quán)集中型”（集體所有、集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)）轉(zhuǎn)變?yōu)椤皟蓹?quán)分離型”（集體所有、農(nóng)戶(hù)分散承包經(jīng)營(yíng)）。這種產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變使農(nóng)民擁有了土地經(jīng)營(yíng)的剩余索取權(quán)，體現(xiàn)了“多勞多得”的按勞分配原則。但隨著我國(guó)工業(yè)化、城市化的快速推進(jìn)和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，從事非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和遷移城市的農(nóng)民越來(lái)越多，“兩權(quán)分離”下的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)固化所導(dǎo)致的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)副業(yè)化、土地撂荒、閑置和粗放經(jīng)營(yíng)等弊端逐漸顯現(xiàn)，在這種情況下，實(shí)現(xiàn)農(nóng)戶(hù)的土地承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離，構(gòu)建屬于集體的土地所有權(quán)、農(nóng)戶(hù)的承包權(quán)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)分置”的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必然結(jié)果。只有構(gòu)建“三權(quán)分置”的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，才能激活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，并在穩(wěn)定農(nóng)戶(hù)承包權(quán)（在法律規(guī)定的承包期內(nèi)，任何組織或個(gè)人都不得違背農(nóng)民意愿，以任何借口強(qiáng)迫農(nóng)戶(hù)放棄其依法擁有的承包權(quán)）的前提下，建立起符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制，有序推進(jìn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)，使市場(chǎng)在土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中起決定性作用。

二、尊重農(nóng)民意愿是有序推進(jìn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的前提

自愿是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下市場(chǎng)主體行為與否的基礎(chǔ)，是實(shí)現(xiàn)資源合理和有效配置的動(dòng)力。《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》第十條、三十四條、五十四條和五十七條明確規(guī)定：承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)主體是依法擁有承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)戶(hù)，承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)與否、以什么方式流轉(zhuǎn)、流轉(zhuǎn)價(jià)格的高低、流轉(zhuǎn)期限的長(zhǎng)短等與流轉(zhuǎn)相關(guān)的具體問(wèn)題均由依法擁有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)戶(hù)自主決定，包括地方政府和基層組織等在內(nèi)的任何組織和個(gè)人均不得干預(yù)，國(guó)家依法保護(hù)基于農(nóng)戶(hù)自愿的、合法的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)行為，禁止地方政府和基層組織等無(wú)視農(nóng)戶(hù)意愿、以少數(shù)服從多數(shù)或以發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)為借口強(qiáng)迫承包土地的農(nóng)戶(hù)放棄或者變更其土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)而推進(jìn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，并將上述行為認(rèn)定為侵犯農(nóng)戶(hù)合法權(quán)益的行為，主導(dǎo)上述行為的相關(guān)組織和個(gè)人須承擔(dān)相應(yīng)的侵權(quán)損害賠償責(zé)任。因此，基于上述法律規(guī)定，《意見(jiàn)》再次重申：土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是農(nóng)戶(hù)擁有的法定的用益物權(quán)，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)與否、流轉(zhuǎn)價(jià)格如何確定、以什么方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)，應(yīng)由依法獲得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)戶(hù)自主決定，流轉(zhuǎn)收益歸農(nóng)戶(hù)所有，流轉(zhuǎn)期限由流轉(zhuǎn)雙方在不超過(guò)承包剩余期限范圍內(nèi)協(xié)商確定，嚴(yán)禁將流轉(zhuǎn)面積、流轉(zhuǎn)比例納入對(duì)各級(jí)干部的績(jī)效考核內(nèi)容。即使在城市化水平較高、非農(nóng)產(chǎn)業(yè)較為發(fā)達(dá)的沿海發(fā)達(dá)地區(qū)和大中城市郊區(qū)，推進(jìn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)也要通過(guò)示范引導(dǎo)，由點(diǎn)到面，穩(wěn)步推廣。各級(jí)地方政府和村集體經(jīng)濟(jì)組織在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)過(guò)程中不能越俎代庖，要充分尊重農(nóng)民的意愿，其主要任務(wù)是積極引導(dǎo)而不是強(qiáng)行干預(yù)，是提供服務(wù)而不是事事包辦。

在現(xiàn)實(shí)生活中，由于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的弱質(zhì)性、農(nóng)民組織不完善性以及土地流轉(zhuǎn)信息的不對(duì)稱(chēng)性，造成了農(nóng)民在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中的弱勢(shì)局面，使得地方政府或農(nóng)村基層組織違背農(nóng)民意愿強(qiáng)制農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地或剝奪農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)權(quán)益的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。在我國(guó)現(xiàn)有鄉(xiāng)村管理體制機(jī)制和土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)框架下，地方政府和農(nóng)村基層組織所擁有的公共權(quán)力成為其參與土地流轉(zhuǎn)博弈的最大優(yōu)勢(shì)，處于被管理者身份的農(nóng)戶(hù)雖然是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的合法擁有人，但在地方政府和農(nóng)村基層組織面前，完全處于劣勢(shì)地位。具體到土地流轉(zhuǎn)中，地方政府或村集體及其代理人——村干部完全有可能借公共權(quán)力干預(yù)農(nóng)民參與土地流轉(zhuǎn)行為決策和選擇，甚至滲透到流轉(zhuǎn)價(jià)格決定、流轉(zhuǎn)方式選擇和流轉(zhuǎn)數(shù)量確定等各個(gè)方面和各個(gè)環(huán)節(jié)，使地方政府、村集體及其代理人的尋租欲望得到最大化滿(mǎn)足。要防止上述現(xiàn)象發(fā)生，必須在土地流轉(zhuǎn)中協(xié)調(diào)好各流轉(zhuǎn)主體的利益，對(duì)處于弱勢(shì)地位的農(nóng)民主體在制度設(shè)計(jì)和政策保護(hù)方面予以?xún)A斜，同時(shí)要鼓勵(lì)流轉(zhuǎn)方式創(chuàng)新，支持基層根據(jù)本地的實(shí)際先行先試，依靠創(chuàng)新來(lái)破解流轉(zhuǎn)中的難題。同時(shí)對(duì)借各種名義強(qiáng)迫農(nóng)民進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的違法行為，各地政府必須加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督，有關(guān)責(zé)任方必須依法承擔(dān)相應(yīng)的侵權(quán)損害賠償責(zé)任。

三、以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)家庭經(jīng)營(yíng)、集體經(jīng)營(yíng)、合作經(jīng)營(yíng)、企業(yè)經(jīng)營(yíng)等多種經(jīng)營(yíng)方式共同發(fā)展是有序推進(jìn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的載體

農(nóng)業(yè)家庭經(jīng)營(yíng)、農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是三個(gè)不同的概念，家庭經(jīng)營(yíng)并一定等于小規(guī)模經(jīng)營(yíng)，在家庭經(jīng)營(yíng)的基礎(chǔ)上同樣可以實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)，也同樣可以實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，它們之間并不存在實(shí)質(zhì)性的矛盾，相反，家庭農(nóng)場(chǎng)恰恰是西方現(xiàn)代農(nóng)業(yè)最具代表性的農(nóng)業(yè)組織形式。因?yàn)檗r(nóng)業(yè)生產(chǎn)的獨(dú)特性（與非農(nóng)產(chǎn)業(yè)相比）和因家庭成員利益的一致性所引致的勞動(dòng)過(guò)程無(wú)需監(jiān)督的優(yōu)勢(shì)決定了它是其他任何農(nóng)業(yè)組織形式所不能完全替代的，正如中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任陳錫文所說(shuō)：“不是家庭選擇了農(nóng)業(yè)，而是農(nóng)業(yè)選擇了家庭，世界各國(guó)概莫能外”。

毋庸諱言，現(xiàn)階段我國(guó)農(nóng)業(yè)家庭經(jīng)營(yíng)規(guī)模過(guò)小，土地分割過(guò)于細(xì)碎，確實(shí)不利于實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)機(jī)械化，不利于農(nóng)業(yè)新技術(shù)的推廣應(yīng)用，不利于農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率的提高，不利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)變，不利于積累機(jī)制和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)良性投入機(jī)制的形成，但造成經(jīng)營(yíng)規(guī)模狹小分散的根源不在于農(nóng)業(yè)家庭經(jīng)營(yíng)的組織形式。土地均分基礎(chǔ)上的土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模狹小分散，是由我國(guó)人多地少以及大部分農(nóng)民還需依靠土地維持生計(jì)等基本國(guó)情所共同決定的。與其說(shuō)現(xiàn)階段小規(guī)模分散經(jīng)營(yíng)是我國(guó)農(nóng)業(yè)家庭經(jīng)營(yíng)的一大弊端，倒不如說(shuō)是基本國(guó)情下的一個(gè)無(wú)奈的選擇和無(wú)法回避的客觀現(xiàn)實(shí)，是家庭經(jīng)營(yíng)基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的一個(gè)既定前提。隨著我國(guó)工業(yè)化、城市化的快速推進(jìn)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)的增加和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)將使農(nóng)戶(hù)土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模結(jié)構(gòu)得到不斷調(diào)整優(yōu)化，土地也會(huì)適當(dāng)集中，但土地的適度集中不應(yīng)通過(guò)改變農(nóng)業(yè)家庭經(jīng)營(yíng)的組織形式，而只能通過(guò)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)來(lái)逐步實(shí)現(xiàn)。家庭經(jīng)營(yíng)一定是我國(guó)農(nóng)業(yè)最基本的組織形式。

當(dāng)然，強(qiáng)調(diào)家庭經(jīng)營(yíng)在我國(guó)農(nóng)業(yè)微觀組織體系中的主體地位，并不代表家庭經(jīng)營(yíng)是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的唯一組織形式，也不代表農(nóng)業(yè)家庭經(jīng)營(yíng)組織不發(fā)生動(dòng)態(tài)變化。實(shí)際上，當(dāng)今世界各國(guó)在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中都不存在唯一的組織形式，而是以家庭經(jīng)營(yíng)為主，多種經(jīng)營(yíng)形式并存。由于我國(guó)地域遼闊，各地自然條件千差萬(wàn)別，生產(chǎn)力發(fā)展水平有高有低，因而允許不同地區(qū)根據(jù)本地的自然和社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件，在充分尊重農(nóng)民意愿的前提下，探索適合本地區(qū)實(shí)際的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織形式，實(shí)現(xiàn)以家庭經(jīng)營(yíng)為主，集體經(jīng)營(yíng)、企業(yè)經(jīng)營(yíng)、合作經(jīng)營(yíng)等多種經(jīng)營(yíng)形式并存的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織體系。

四、實(shí)現(xiàn)土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)、促進(jìn)糧食增產(chǎn)與農(nóng)民增收同步是有序推進(jìn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的最終目的

如上所述，家庭小規(guī)模分散經(jīng)營(yíng)既不利于農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量的提高和農(nóng)產(chǎn)品品牌的創(chuàng)建，也不利于大型農(nóng)業(yè)機(jī)械的使用和農(nóng)業(yè)科技成果的推廣應(yīng)用，降低了農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率，嚴(yán)重挫傷了農(nóng)民特別是青年農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性。同時(shí)，小規(guī)模分散經(jīng)營(yíng)高昂的交易成本，客觀上制約了農(nóng)民參與農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的深度和廣度。這表明小規(guī)模分散經(jīng)營(yíng)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)方式已嚴(yán)重滯后于當(dāng)前農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力發(fā)展的客觀要求。推進(jìn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的規(guī)范有序流轉(zhuǎn)，逐步實(shí)現(xiàn)在家庭經(jīng)營(yíng)基礎(chǔ)上的土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，既有利于推廣先進(jìn)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)和加大對(duì)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的投入，降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，提高農(nóng)產(chǎn)品的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力和勞動(dòng)生產(chǎn)率，增加農(nóng)民收入，穩(wěn)定務(wù)農(nóng)隊(duì)伍，從根本上解決“誰(shuí)來(lái)種地”的難題，而且能夠推動(dòng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和對(duì)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的改造，逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。但推進(jìn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)和發(fā)展土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)既不能在不具備流轉(zhuǎn)條件的地區(qū)強(qiáng)行推進(jìn)，也不能在具備條件的地區(qū)不思進(jìn)取，無(wú)所作為，并且在推進(jìn)過(guò)程中還要注意把握經(jīng)營(yíng)規(guī)模的“度”。

首先，推進(jìn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)和發(fā)展土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)是一個(gè)循序漸進(jìn)的自然過(guò)程，不能超越當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的客觀情況拔苗助長(zhǎng)，強(qiáng)行推進(jìn)。如果不顧當(dāng)?shù)剞r(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移程度和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，強(qiáng)行推動(dòng)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)和土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)，必然導(dǎo)致部分農(nóng)民失去賴(lài)以生存的土地，成為“三無(wú)”農(nóng)民，從而引發(fā)社會(huì)矛盾，影響社會(huì)穩(wěn)定。根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，我國(guó)農(nóng)村目前大體上可劃分為三個(gè)區(qū)域，即社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)、欠發(fā)達(dá)地區(qū)和相對(duì)落后地區(qū)。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)主要分布在東部沿海地區(qū)和大中城市郊區(qū)。這些地區(qū)的特點(diǎn)是非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)，城鎮(zhèn)化水平較高，絕大部分農(nóng)村勞動(dòng)力特別是青壯年勞動(dòng)力已轉(zhuǎn)向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)并有穩(wěn)定的收入，家庭收入主要來(lái)自于非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，各級(jí)地方政府和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)因勢(shì)利導(dǎo)，在充分尊重農(nóng)民意愿和確保農(nóng)民權(quán)益的前提下，創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)方式，擴(kuò)大流轉(zhuǎn)范圍，加快推進(jìn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，逐步實(shí)現(xiàn)土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)；經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)主要分布在我國(guó)中東部地區(qū)。這些地區(qū)的特點(diǎn)是非農(nóng)產(chǎn)業(yè)比較發(fā)達(dá)，城鎮(zhèn)化水平較高，大部分農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力已轉(zhuǎn)向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，但工作和收入的穩(wěn)定性相對(duì)較差，部分農(nóng)民仍對(duì)土地具有較強(qiáng)的依賴(lài)性。上述區(qū)域的部分地區(qū)如城市郊區(qū)已經(jīng)具備了流轉(zhuǎn)的條件，但大部分地區(qū)目前流轉(zhuǎn)的條件還暫不具備。對(duì)于具備流轉(zhuǎn)條件的地區(qū)，應(yīng)與發(fā)達(dá)地區(qū)一樣加快推進(jìn)，對(duì)于不具備流轉(zhuǎn)條件的地區(qū)，暫時(shí)以穩(wěn)定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)為主，不能盲目推進(jìn)；經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后的地區(qū)主要分布在我國(guó)中東部自然條件相對(duì)較差的偏遠(yuǎn)地區(qū)和我國(guó)的西部地區(qū)。這些地區(qū)的特點(diǎn)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和城鎮(zhèn)化水平相對(duì)較低，只有少量農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力轉(zhuǎn)向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，且工作和收入極不穩(wěn)定，大部分農(nóng)民仍對(duì)土地有較強(qiáng)的依賴(lài)性。對(duì)于經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后地區(qū)，目前重點(diǎn)考慮的不是推進(jìn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，而是如何降低土地細(xì)碎化的問(wèn)題。其方法是在尊重農(nóng)民意愿和不打破農(nóng)村集體土地所有權(quán)界線的基礎(chǔ)上，鼓勵(lì)農(nóng)民在村集體內(nèi)部通過(guò)土地互換實(shí)現(xiàn)農(nóng)戶(hù)耕作的土地集中連片。

其次，推進(jìn)土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)既不能單純追求糧食增產(chǎn)而忽視農(nóng)民增收，也不能單純追求農(nóng)民增收而忽視糧食增產(chǎn)，而是實(shí)現(xiàn)糧食增產(chǎn)與農(nóng)民增收同步。相關(guān)研究結(jié)果表明，土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模的擴(kuò)大能夠降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，提高勞動(dòng)生產(chǎn)率，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)農(nóng)民增收；但土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模的擴(kuò)大，未必能帶來(lái)糧食單產(chǎn)水平的提高。因?yàn)殡S著土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模的擴(kuò)大，只有包括勞動(dòng)投入在內(nèi)的各種生產(chǎn)投入均隨之增加，才能維持原有的單產(chǎn)水平。如果其他生產(chǎn)要素的投入趕不上土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模的擴(kuò)大速度，必然會(huì)導(dǎo)致土地單產(chǎn)水平的下降。因此，要實(shí)現(xiàn)糧食增產(chǎn)和農(nóng)民增收同步，必須把握好勞動(dòng)生產(chǎn)率與土地生產(chǎn)率的平衡，必須與農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力和人口的流出狀況相適應(yīng)，土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模必須適度。此外，農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)特點(diǎn)和我國(guó)人多地少的基本國(guó)情也決定了經(jīng)營(yíng)規(guī)模并不是越大越好。推進(jìn)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的根本目的是在確保糧食總產(chǎn)穩(wěn)步提高的基礎(chǔ)上，逐步縮小從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的收入與從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的收入的差距，以提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的積極性，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者安心從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。對(duì)于土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模的“適度”標(biāo)準(zhǔn)，需根據(jù)各地的地形地貌、種植制度、作物品種和農(nóng)村勞動(dòng)力非農(nóng)轉(zhuǎn)移情況等多種因素來(lái)綜合確定。因此，《意見(jiàn)》明確提出要根據(jù)各地的實(shí)際情況，因地制宜地確定本地區(qū)土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)的適宜標(biāo)準(zhǔn)。

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*基金項(xiàng)目：河南省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目（2015BJJ022）。

（作者單位：河南理工大學(xué)測(cè)繪與國(guó)土信息工程學(xué)院）