監察委員會：反腐治本與政治改革的雙重使命

張偉

[摘 要]

黨的十八屆六中全會做出了監察體制改革的重要決定，隨后決定試點監察委員會。這既是反腐治本之路的新探索、新征程，也是撬動政治改革的新支點、新信號。如何在反腐敗和政治改革兩個層面認識這次監察體制改革，以及如何落實對監察委員會自身的監督，對于把握這次改革的內涵和推動反腐敗與政治改革進一步發展具有重要意義。

監察委員會；反腐敗 ；政治改革

[關鍵詞]

[中圖分類號] D262.2 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009-928X（2017）05-0032-03

鑒于當前反腐敗的緊迫性與反腐敗力量的分散性，黨的十八屆六中全會做出了監察體制改革的重要決定，隨后決定試點監察委員會，并以北京、山西和浙江三省市為試點展開，在三省市設立各級監察委員會，從體制機制、制度建設上先行先試、探索實踐，為在全國推廣積累經驗。從此，反腐敗制度的頂層設計逐漸彰顯。成立監察委員會不僅是對反腐敗治本之策的探索，也是“事關全局的重大政治改革”，其意義可謂深遠而重大。它不僅關乎反腐敗層面的權力制約與監督，也關乎政治改革層面的國家治理體系和治理能力的現代化。

論及反腐敗路徑，一般強調制約權力或者對權力進行制約和監督。其實，進一步追問，會發現制約和監督是兩個關聯極深卻又差異明顯的概念。

一般而言，制約和監督都是為了規范權力，使其合理運行而不越出公權力的界限。但二者強調的重點是不同的，制約與監督的目標、范圍、重點也不完全一樣。監督是單向度的，即由監督主體對被監督對象進行監督，監督具有相對固定的內容、工作模式、檢查標準等等。而制約則是相互關系，很難說誰是制約的主體，誰是被制約的對象。制約通常被理解為正面的、正方向的，即對權力的約束是為保證權力的運用能夠依法依規，做出正確的決策，取得良好的成效。其次，制約具有常態性和穩定性，而監督具有非常態性和即時性。最后，制約強調在事前和事中發揮作用，而監督常常發生在事后。[1]

對權力制約與監督認知的混亂會降低制度設計的科學性，一個明顯的表現就是反腐力量的分散化，這也是反腐敗難以觸及根本的重要原因。改革之前的反腐力量看似主體很多元，比如有人大、紀委、監察等部門，可是在實際運行中就出現了人大監督的虛化、紀委監督的階段性強化與監察部門監督的附屬化。以人大為例，從權力授予的法理角度來講，人大具有最高的單向度監督權來監督黨委、政府等部門，然而現實情況卻是人大一般難以進行有效監督，甚至在事后監督中發揮的作用都很微弱。因此亟需在人大對權力制約層面的授權行為和權力監督層面的制度設計上進行改革。

從新的監察委員會的成立來看，它要在當前黨內監督全覆蓋的基礎上，將人大、政協、法院、檢察院等權力主體也統統納入監察范圍，實現對行使公權力的公職人員的國家監察全覆蓋。整體來看，黨的紀律檢查委員會是要“用紀律管全黨”，而監察委員會則是要強化“用法律管全體”。這樣，在制約的層面，各級監察委員會就能夠為各級黨委、人大、政協、法院、檢察院等權力主體權力的運用能夠做到依法依規和決策的科學化、民主化提供了制度性保障；在監督層面，從“管全黨”到“管全體”，“這樣就有利于杜絕權力監督的真空地帶，壓縮權力主體的‘任性空間，是防止黨的領導弱化矮化、腐化蛻化的治本之策”。[2]

因此，可以說監察委員會的成立在制度層面上，實現了制約的常態性與穩定性和監督的非常態性與即時性的結合、實現了制約在事前和事中發揮作用和監督在事后發揮作用的結合。

黨的十八屆三中全會提出把“完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”作為全面深化改革的總目標，這既是對改革開放經驗的深刻總結，也是中國共產黨對政治社會發展規律的深刻把握。治理改革是政治改革的重要內容，推進國家治理體系和治理能力的現代化，勢必要求在監督制度領域進行突破性的改革。監察體制改革、成立監察委員會是反腐敗深入推進的重要舉措，它必將為反腐治本工作提供堅實的制度支撐。同時，它也是撬動政治改革的重要支點和突破口，這可以從其推動國家治理體系現代化方面看出。

（一）涉及權力授受關系調整。監察委員會由人民代表大會產生、對其負責、受其監督，這凸顯了落實人民監督權的法定效力、政治效應和擴大人民民主的實質性，也是監察委員會獲得政治合法性的基礎。之所以由人大授權，是因為人民代表大會制度是我國的根本政治制度，人民代表大會是代表人民行使國家權力的民意機構。歷史與現實的邏輯決定了要真正落實人民主權地位就必須真正發揮人民代表大會制度的作用。

監察體制改革在明確人大授權后，劃清了與政府內設機構的界限，有利于擺脫部門化弱監督模式，增強監督主體與監督客體的形式對稱性。從監督成效評價來看，監察委員會會向人大報告年度工作情況，并接受監督與質詢，這就加大對國家機器運轉及其行權主體的事前、事中監督力度，也拓展了人大代表行使權力的領域和審議監督的內容。“這既是對人民代表大會制度的內生性改革，也是對人民民主專政國體的內涵式優化。”[3]從而實現了黨內監督與人民監督的高度結合，并且與我國政治改革的根本方向高度契合。

（二）涉及治理體系調整。在中央紀委第六次全體會議上，習近平指出：“要完善監督制度，做好監督體系頂層設計，既加強黨的自我監督，又加強對國家機器的監督……要健全國家監察組織架構，形成全面覆蓋國家機關及其公務員的國家監察體系。”這樣，改革正式進入頂層設計、具體落實的階段。也是在這次會議上，中紀委書記王岐山在報告中強調，要研究修改《中華人民共和國行政監察法》，建立覆蓋國家機關和公務人員的國家監察體系，使黨內監督和國家監察相互配套，依法治國和依規治黨相互促進、相得益彰。

可以看出，未來的“國家監察委員會”的突出特點就是：它將成為單獨的行使監督權的機關。根據現行憲法規定，國家權力架構是“一統四分”的格局，即：在全國人大之下，設立行政機關、審判機關、法律監督機關和軍事機關。而未來，隸屬于行政機關的監察機關，將從政府中獨立出來，成為與“一府兩院”平行并立的“國家監察機關”，在國家層面，將設立“國家監察委員會”，負責對中央所有國家機關和公務人員進行監察監督。

這樣一來，原有的紀委監督與政府部門的監察監督不協調的體制就被高度整合了，它改變的不僅僅是合署辦公的簡單形式，而是深刻的政治體制改革。它既使黨的監督強化，也使黨的領導強化，同時又使黨政關系進一步協調。

（三）涉及職能范圍調整。從職能配置看，監察委是個整合統一的監督機構。它將把現有的政府監察機關、預防腐敗機關以及監察機關所屬反貪污賄賂部門的職能合并整合進去，同時覆蓋到過去上述行政監察機關無法觸及的各級人大、政協、法院、檢察院、國有企事業單位等，有力地改變監察權力鞭長莫及的缺陷，即“一個權力監察到底、一張大網監察到邊”。

之前反腐工作一個明顯的特點就是“一個腿長，一個腿短”，即紀委作用和影響力十分突出，而作為行政序列的監察部門卻相當微弱。現在，建立國家監察機構，意味著既加強黨的自我監督，又加強對國家機器的監督，意味著進一步調整現行紀檢監察合署辦公體制，明確監察機構的國家職能。紀律檢查職能屬于黨內監督，在參與黨的領導過程中實施，以保證黨的先進性、純潔性；國家監察職能屬于國家監督，在參與國家機器運行中實施，以確保國家機關和公務員廉政勤政。

根據試點進展情況來看，在監察誰、如何監察方面，監察委員會對本地區所有行使公權力的公職人員依法實施監察。監察委員會履行監察、調查、處置職責，監督檢查公職人員依法履職、秉公用權、廉潔從政以及道德操守情況，調查涉嫌貪污賄賂、濫用職權、玩忽職守、權力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費國家資產等職務違法和職務犯罪行為并做出處置決定，對涉嫌職務犯罪的，移送檢察機關依法提起公訴。

權力具有雙重性，要防止權力的濫用，就需要對權力進行監督。正是因為國家監察委員會握有監督權、監察權，尤其在職能拓展以后，職能十分強大，對其自身的監督的重要性不亞于其對外監督的重要性。思考對各級國家監察委員會的監督制度設計，可以從這些方面進行：

（一）人大監督：誰授權誰監督。監察委員會是由各級人民代表大會選出來的，自然要接受人大監督。如果國家監察委員會的工作人員在負責各級監察委員會時存在違法違紀問題，會受到各級人民代表大會通過選舉、罷免、質詢等方式進行監督。

通過立法保障是落實監督的必然要求和現實路徑。作為最高權力機關的全國人大享有最高立法權，它可以通過相應的立法來進行監督。在國家監察體制改革中，優化修改相關法律規定，處理好執政黨、人大、政府的監督關系，促使反腐敗有規可循、有法可依。要充分發揮法治的作用，促使各類公權力、反腐敗行為都在法律框架內發揮制衡作用，實現依規治黨和依法治國有機統一。

（二）黨內監督：自我監督。黨的十八屆三中全會后，中紀委已決定成立紀檢監察干部監督室，加強對中紀委監察部機關、各省區市、中央和國家機關紀檢監察干部的執紀監督，解決“燈下黑”的問題。“截至今年8月，中央紀委機關查處嚴重違紀違法紀檢干部14人，全國紀檢機關共處分紀檢干部6795人，彰顯了對腐敗零容忍、對執紀者更嚴格的強大震懾。”[4]監察體制改革必須從這一方面汲取有益經驗，在黨內監督上實現新的突破。

很明顯，深化國家監察體制改革的目標，就是要建立黨統一領導下的國家反腐敗工作機構。因此，一方面把黨的領導貫穿于立法、執法、司法、守法全過程，使黨的主張在國家監察體制改革中起主導作用，發揮決定性作用，最終成為國家意志。另一方面要加強新成立的監察委員會內部黨的建設、推進全面從嚴治黨，嚴肅黨內政治生活、強化黨內監督，從自身監督做起，促使反腐敗達到標本兼治。同時更要借助國家監察體制改革的“東風”，不斷完善黨和國家的自我監督，不斷增強自我凈化、自我完善、自我革新、自我提高的能力。

（三）外部監督。《中國共產黨黨內監督條例》強調了黨內監督和外部監督相結合的監督方式，在黨內強調了黨委對外部監督的支持和紀委與外部監督部門的配合。現在，社會監督的重要性十分明顯，尤其是網絡監督和社會組織監督。

對于公權力的行使，人們可以依法監督、檢舉、舉報，這是憲法賦予公眾的權利。移動互聯網技術帶來了群眾監督方式的大大進步。網絡監督有獨特的優勢，尤其在新媒體發展比較快的情況下，基本實現了任何國家的公權力主體，都要接受媒體全方位、全天候監督的形勢。現在，可以說是人人自媒體的時代，人們通過移動通信設備對違法違規進行及時的曝光或舉報，從而強化反腐敗的輿論之勢，壓縮權力任性的空間。監察體制改革必須高度重視信息時代對監察方式的改變，在制度設計上充分運用相應的現代信息技術，達到理念與手段的雙重進步。

社會組織也是監督的重要主體。當前，雖然反腐敗主體意識逐漸增強、監督途徑漸趨多元化，但是，受官本位傳統思維影響以及現實環境的約束，普通群眾行使監督權仍處于弱勢地位。而“社會組織不但為公民提供了自我組織和政治參與的機會，還為政治權力在社會的運行和實施提供了緩沖的空間。作為銜接政府與社會的中間地帶，社會組織在緩解社會矛盾、促進社會各階層之間的交流與溝通、實現權力監督方面功不可沒。”[5]因此，依托社會組織整合公民監督力量是未來國家監察體制需要重點考慮的方向。

參考文獻

[1]吳金群.論我國權力制約與監督機制的改革戰略[J].江海學刊，2013（2）.

[2][3]高波.政治改革和反腐治本的新探索[N].人民日報，2016-01-15：1.

[4]何艷.中紀委防燈下黑查“內鬼”14人，全國處分紀檢干部6千多人[EB/OL].http：//www.thepaper.cn/newsDetail_forward_1567787.

[5]衛歡.對構建中國特色權力監督機制的思考——兼評托克維爾的社會民主思想[J].山西師范大學學報（社會科學版），2014（1）.

作者系中共上海市委黨校黨史黨建教研部2015級研究生