構建“更加定型”的反腐敗制度體系

李坤曉

[摘 要]

作為國家法律制度體系的重要組成部分、國家治理體系的子系統，反腐敗制度體系更加成熟和定型，成為改革攻堅期的重要政治命題。雖然國家的反腐敗行為逐漸呈現出體系化的特點，但并不能說一套比較系統而完整的反腐敗制度體系就此建成，缺乏體系性、系統性，仍是我國現有反腐敗制度體系的突出特點。從政治高度研判國家反腐敗制度體系建設的現實需求，構建科學、簡約的反腐敗制度體系，是當下亟須抓好的基礎性工作。

國家治理現代化；制度體系；制度創新；反腐敗

[關鍵詞]

[中圖分類號] D262 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009-928X（2017）05-0029-03

《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出到2020年各方面制度要“更加成熟、更加定型”的目標。如何建立健全作為國家治理體系現代重要部分的反腐敗規制體系，是深化改革的重要命題。“透明國際”（Transparency International）創始人之一杰里米·波普（Jeremy Pope）提出了國家廉政體系（National Integrity System）的概念，認為腐敗治理最有效的措施是構建國家廉政體系。[1]“良好制度的本質在于制度體系的形成。”一種有反腐敗高強度效力的規制體系應是一個包含了宏觀、中觀、微觀不同結構的完善系統。我國反腐敗制度體系應體現系統性、層次性，它由若干制度單元構成。其中有些制度要素，在我國已初有雛形，需進一步完善和拓展；有的則尚存大片空白，亟須盡快建設。

宏觀層面的制度是反腐敗制度體系中的全局性和根本性制度，是統攬全局的制度安排，覆蓋面廣，直接涉及反腐敗的整體性、深層次問題，具有牽一發動全身的效果。

（一）抓緊出臺反腐敗基本法。2015年兩會上張德江委員長談到加強重點領域立法時，包括了“推進反腐敗國家立法”。今年兩會上又有關于出臺反腐敗法的急切呼聲。據統計，世界上有30多個國家對貪污賄賂腐敗犯罪進行專門立法，涉及反腐敗的法案100余部。[2]盡管國家體制、法律淵源、經濟發展狀況和民族文化不盡相同，但擁有一部專門的反腐敗法典是現代國家反腐敗治理的“共性”。

黨的十五大以來我國省部級以上機關制定的黨風廉政建設法律法規及其他規范性文件多達2000多項[3]，但事實上，缺乏《國家反腐敗法》的統籌，各項具體規定之間可能會產生不協調或抵牾，甚至出現“1+1<2”的負效應。要對反腐敗建設的指導思想、基本原則、主要目標、反腐敗工作機構及其相互關系、公共權力的邊界、行使程序和適用范圍、法律銜接及適用原則等共性問題，做出明確規范，以確保反腐敗統一性，提升反腐敗的制度化、法治化水平。“制度化是組織和程序獲取價值觀和穩定性的一種進程。”[4]反腐敗法體現了一個國家反腐的頂層設計，能促使反腐敗工作的穩定性、連續性與可預期性。更重要的是，可以實現全社會對反腐工作及其價值的認同。同時，它能為諸如財產申報制度、舉報人保護制度等具體制度施加更大的激勵，推進其納入法治總體布局軌道。

（二）創新建立紀檢監察“直線制”。即目前各級地方的紀檢機關由地方與中央的雙重領導推進到由中紀委直接領導。紀委工作受制于同級黨委管轄，存在“同體監督”的難題。十八屆三中全會強化了上級紀委對下級紀委的縱向垂直管理，但本質上沒有改變紀檢“雙重領導”工作模式。列寧生前就曾主張檢察紀檢機關實行垂直領導，認為雙重領導體制不僅妨礙堅決實行法制這一基本任務，而且反映了橫在勞動者同地方的和中央的蘇維埃政權以及俄共中央權力機關之間的最有害的障礙——地方官僚和地方影響的利益和偏見[5]。雖然從2004年后我國派駐機構就由上一級紀委統一管理、直接領導，某種程度上實現了“直接領導”，但是人權、物權、財權還由同級黨組掌握。處分權的事權，上級紀委也只掌握一半。“半同體、半異體”監督方式削弱了派駐機構的異體監督功能，監督效果不夠理想。監督者不受被監督者領導，才能使紀檢機構真正發揮監督作用。“直線型”垂直體制，或者說上級領導體制，才是最具有“殺傷力”的紀檢監察體制。[6]

相較于宏觀層面的制度，中觀層面的制度更為聚焦，涵蓋反腐工作中某一領域的制度規范，著力解決這一領域的問題，比如海外腐敗行為的治理、黨內監督等問題，既要總體規劃，又要突出重點。

（一）完善政府信息公開制度。馬克思、恩格斯在總結巴黎公社經驗時指出，一切公職人員必須“在公眾監督之下進行工作”，這樣才能“可靠地防止他們去追求升官發財”和“追求自己的特殊的利益”。[7]社會各界對政務公開日益強烈的需求，倒逼完善政府信息公開制度，尤其應把握好推進權力清單這一關鍵突破口。

確保權力受到有效制約和監督是防止權力腐敗的根本途徑，權力清單制度正是制約權力至關重要的一步。推進權力清單入法，有兩個問題需要厘清：一是權力清單要具備效力，應由憲法和法律賦予其合法性。從法理上說，“權力清單”應由國家權力機關審核制定，須有相應的法律程序作為依據，而不是由政府自己取舍；二是有了權力清單并不等于腐敗問題就迎刃而解。[8]權力清單只是讓公眾明白關于掌權者的權力設置邊界及權力行使和運行的規則，下一步還要遵循權責一致原則，結合責任清單，“法定職責必須為”，不能“一曬了之”。

（二）進一步完善巡視制度。巡視監察制度最主要的功效是形成“對百官的震懾效應”，可看成是比較完全意義上的“異體監督”，一種“政治審計”。其歷史可追溯到4000年前堯舜時期的“五歲一巡狩”制度。今天要發揮巡視制度的現代功能和長效機制，需進一步確立其在預防和制約權力腐敗中的重要地位，制定出臺系統規范的巡視工作專門法律，并考慮與《監察法》等進行有效對接。特別需要增設不作為、亂作為的處罰規定，同時設計更有效的機制來破解“誰來監督監督者”的政治命題。巡視組成員也是孟德斯鳩所指的“有權力的人”，同樣會“濫用權力”。現有的監督機制主要是中央巡視組的自我監督，依靠的是內部的工作審核機制，這遠遠不夠。巡視監察制度必須探索設計創新更有效的“以權利監督權力”的機制，才能符合以人民監督監督者的憲法邏輯。

（三）探索財產移外征稅制度。我國違法人員將贓款贓物轉移到國外、境外的案例層出不窮。縱觀全球，很多國家在海外開辟反腐敗“第二戰場”，如加拿大《反外國公職人員腐敗法》、芬蘭《芬蘭與歐盟其他成員國之間犯罪引渡法》以及美國全球征稅制度等。全國人大代表黃奇帆曾提出，不管是外資還是內資都應該征收資產轉移稅，來控制資產轉移行為。我國目前對于海外機構的制約欠缺完善的法治渠道。依靠專項行動進行國際追逃追贓是“治標”，說到底還得靠從制度、法律上構建起長效機制，切斷資金外逃的源頭。為此，需要在發揮《聯合國反腐敗公約》作用的基礎上探索建立財產轉移征稅制度，并完善強化境外贓款追討機制。

微觀之“微”，并非淺層次之意，而是指這一層面的制度要瞄準的是涉及“權、錢、人”的具體關鍵部門和重點環節，劍指腐敗的具體要害。

（一）完善公職人員財產申報和公開制度。該制度構想自1987年首次在我國提出后，盡管多個市縣推行過財產公示的試點，但幾乎沒有一起重大腐敗案件是通過“財產申報”制度發現的，這甚至成為一些地方貪官們表明“清白廉潔”的工具。嚴格意義上的財產申報體系應有一部官員財產申報法律，還至少涵蓋申報、調查審核、公示、監督、問責等五方面重要內容。[9]有學者建議直接在《反腐敗法》或者《公務員法》中專設官員財產申報章節，但《反腐敗法》或《公務員法》都不可能詳盡其具體內容。我國目前只有中辦、國辦1995年頒發的《關于黨政機關縣（處）級以上領導干部收入申報的規定》，其立法層級較低，內容設計存在不少的缺陷。此外，建立財產公示制度還要做好最基礎的工作，如明確申報主體的范圍，涉及到公權力使用的人員都應成為“申報主體”，從而實現對公權力的有效監督。

（二）整合公職人員行政倫理制度。在諾斯的制度經濟學理論框架中，制度有正式制度和非正式制度之分。前者包括憲法、法律、稅收和市場規制等，后者則包括習俗、慣例、道德規范和意識形態等。美國、英國、新西蘭等發達國家非常重視公務員職業道德建設，建立起一套完整、具體、實用的行為法規和道德準則，從而形成約束機制。如新西蘭的《公務員行為準則》、加拿大《公職人員利益沖突和離職后再雇傭法》、日本《國家公務員道德法》等。我國對公務員職業道德的要求，散落在各種法律文件中如《憲法》《公務員法》《國家公務員行為規范》等。我國亟需要做的是整合現有關于公職人員行政倫理的規定，將那些不具備強制約束力的道德要求納入制度化軌道，轉化為正式制度。用制度“來抑制著可能出現的、機會主義的和乖僻的個人行為”。[10]

（三）完善離任經濟審計制度。國家審計作為一種制度安排，是依法用權力監督制約權力的行為。從政治學意義上的“委托—代理”關系上說，作為代理人的政府接受公眾委托管理公共資源，當雙方目標不一致性或信息的不對稱時會導致代理人的“道德風險”和“逆向選擇”，為有效解決這一風險問題，政府必須接受監督以確保其行為符合公眾利益最大化的要求，國家審計正是發揮了這樣一種監督功能。領導干部離任經濟責任審計制度是重點環節。“先離任后審計”甚至“可以不審計”以及審計人員因審計任務繁重而采取“走馬觀花”式審計方式等問題，還是“人治型”治理方式使然。要杜絕審計的主觀隨意性和不徹底性，真正發揮其制度功能，就要轉為“制度型”，對離任審查制度進行完善，通過法律規定把審計的具體要求固定下來。審計人員“不作為”同樣要承擔責任。實踐中一種行之有效的方式就是將離任審計與任期間考核、年度測評、干部考察結合起來。

（四）完善舉報保護和獎勵制度。舉報保護和獎勵制度的法理在于：不管舉報人主觀上出于何種動機，或者為了達到何種目的，只要舉報的內容屬實，其結果在客觀上有利于社會大眾，維持社會公正，就應得到法律保護。它發軔于美國，民間說法是知情人的“爆料”（知情人往往又是內部人或是與其有交集者），知情人舉報能大幅度降低查案線索成本，所以這一制度被形象地成稱為“吹哨人（Whistle blower）”制度。在我國，信訪舉報是發現腐敗線索的重要來源。實名舉報提升了舉報的真實性，但也增加了舉報者遭受報復的風險。發達國家這方面做法給予我們很多啟發。美國《證人保護法》對舉報人人身安全法律保護以及就業安置、補償等多個方面做出界定；德國的保護制度規定證人可以要求利用變聲、變像處理等特殊方法作證，可以拒絕透露個人信息，還可以分享罰金。[11]我們應該借鑒的是：其一，重視保護舉報人，出臺《公民舉報保護法》，創造條件鼓勵公眾參與反腐倡廉，同時也為“吹口哨的人”撐起制度“保護傘”。其二，舉報人制度應有周密的法律設計。受理機關對于任何的舉報和來訪都必須給予反饋，并且定期地發布消息。

上述反腐敗制度體系建設的構想，是基于到2020年實現反腐敗制度“更加成熟、更加定型”這一戰略考量。重要的是，加快推進我國反腐敗制度體系的完善，應注重以系統論思想方法作整體考量，避免“碎片化”，消除“制度盲區”，注重從技術層面的宏觀、中觀、微觀建構起相應齊全、結構科學合理的配套制度，以真正實現反腐敗制度“更加定型”的目標，推進國家治理體系與治理能力的現代化進程。

參考文獻

[1]Jeremy Pope， Confronting Corruption： The Elements of a National Integrity System[M].Berlin： Transparency International， 2000.

[2]劉武俊.反腐敗立法不妨地方先行[N].法制日報， 2013-07-11.

[3]張學文.“反腐敗”需要一部基本法[J]. 中國人大，2012（21）：33.

[4][美]S.亨廷頓.變革社會中的政治秩序[M].李盛平譯.北京：華夏出版社，1988：12-13.

[5]列寧.列寧全集（第43卷）[M].北京：人民出版社，1987.

[6]王邦佐，秦德君.政治學研究亟需關注四個問題[N].文匯報.2015-03-11.

[7]馬克思.法蘭西內戰[M].北京：人民出版社，1964.

[8]秦德君.“權力清單”上的誤區[J].人民政壇，2014（11）：13.

[9]林喆.當代中國官員財產申報制度建立的難點及對策[J]. 中國黨政干部論壇， 2009（9）：27-30.

[10][德]柯武剛，史漫飛.制度經濟學——社會秩序和公共政策[M].北京：商務印書館，2000：121.

[11]王秋波.國外如何保護舉報人[N].學習時報：2013-10-07.

本文獲“上海市領導科學研究會第九屆‘博士論壇暨上海市第11屆青年學者論壇”優秀論文一等獎

作者系東華大學行政管理專業碩士研究生，政治設計與體制改革方向