管控思想下大型中心城區更新方法研究
——上海新民洋區域城市更新

1 中心城區

1.1 中心城區的特點與問題

中心城區一般位于城市地理中心，是經過歷史長期演變而形成的區域。它充分體現了城市的發展水平、歷史痕跡和風貌特色，體現了城市的精神，是城市中最具活力與吸引力的區域。大型中心城區更是由于體量與規模，在城市的經濟、文化、形象等方面起著至關重要的作用。這些區域通常是城市已建成區，面臨著再開發需要；也是城市重要的公共功能區，以及城市公共活動高度密集的地區。而我國大型中心城區大多經歷粗放型發展，空間結構復雜，面臨著人口、環境、交通等壓力，急需對土地承載力、經濟價值和利用效率等進行提升。在經濟全球化與信息化交互作用的背景下，中心城區的城市更新已成為城市復興的必由之路[1]。

1.2 城市更新

城市更新作為城市發展的調節機制，一直伴隨著中心城區的發展。中心城區優勢地位形成的過程中會吸引各類要素集散，并吸引大量的人流，在人流的聚集過程中，不斷激發新的需求與城市服務，使中心城區成為城市更新最具活力的區域——新空間載體的形成與老空間載體的更新一直在同步進行。中心城區由于用地緊缺、地價較高，在空間形態上會形成高強高密的特點，從而在經濟角度給更新帶來困難；由于發展的時序性，中心城區一般產權復雜，從而在權屬上給更新帶來困難；由于中心城區的標志性和風貌痕跡，在空間形象方面給更新帶來困難。

當前大部分中心城區的更新研究僅落腳于空間形態，重視建設項目階段效果，忽視運營管理與業態招商研究；在我國特定的土地運行情況下，忽視一二級開發商的關系與利益訴求。這些都導致規劃難以落地，設計控制難以實施。特別是大型中心城區的整體更新，由于產權復雜性，管控的忽視加劇更新的困難。這些更新項目在設計之初時大多已有權屬主體，開發主體意象明確，但目前普遍采用的規劃指標控制較為剛性，無視實施過程中的實際開發需求。如此，更新設計與管控相脫節，使得中心城區更新往往成為管理者和設計師自上而下的一廂情愿，缺乏對更新背后經濟、社會、文化等諸多復雜因素的考慮，以及應對長期動態變化的彈性機制。對比國外大型中心城區更新的典型案例，如日本東京六本木再開發、挪威奧斯陸阿卡布吉濱水區改造等，更新過程都是建立在一個共同管控平臺上，在明確的開發計劃下，實現技術規劃師、城市管理者、業主、建筑設計師等的多方共識，磨合成最終城市更新設計實施藍圖[1]。

1.3 管控思想

管控是一個名詞，強調對管理活動的控制；它通過一系列組織制度體系的設計，包括組織的責權利體系的設計、組織流程和制度的設計等等，為整個管理活動創造一個良好的運作機制環境，確保一個企業的管理活動在一個特定的游戲規則下執行，是受控的，從而提高企業的執行力，降低企業的運作風險。

規劃設計領域里管控就是對城市建設進行約束，保證其在預設的合理框架內運行，并引導后續工程設計導向理想目標，是對城市建設的設計過程、運作過程、后續工程中的積極干預。傳統的城市更新過程中,設計的前期編制和后期的實施管理通常是兩個相對獨立的階段，前者往往由設計單位完成,具體管理則是由不同單位來執行,前后缺乏必要銜接和交流途徑[2]。管控的目的就是銜接這兩個階段，避免在項目實施過程中出現引導要素控制不力、操作性差等問題。

管控思想具體在城市更新中的應用，就是要通過對城市更新過程中各方的充分溝通，尤其是對開發主管部門深入了解的情況下，制定具有可實施性的設計管理工作大綱，明確其內部設計管理方法和流程，落實上位規劃的空間指標實施辦法。設計單位不再局限于物質形態設計工作，而是既要協助業主承擔管理者角色，同時也是規則制定和實施引導者，并協調最終的落實行動。通過“管理”“引導”“行動”三個層面貫徹管控思想，有效避免了更新設計的盲目操作，以及與后期實施間的矛盾，相應的成果也不僅是技術圖紙，而是集技術和制度于一體的完整體系，既要包含所有必要專業內容以指導具體實施，又是城市建設行政管理、具體計劃實施的重要依據。

2 實例研究——新民洋區域城市更新

上海市新華、民生、洋涇地區（簡稱“新民洋區域”）位于陸家嘴東側，毗鄰上海船廠地塊，與楊浦濱江隔江相望，用地面積154hm2，擁有2.8km濱江岸線，是上海內環內最后一片實施整體開發的濱江區（圖1）?；貎痊F存170 000m2歷史工業遺存建筑，中國建造最早、體量最大的散糧系列筒倉等。近年來新民洋區域開發實施過程中，業主發覺已有的城市設計方案及導則并不能有效起到管控作用，希望以城市更新為理論依據，重新對該區域建筑風貌、公共空間進行區域評估，并以此制定規劃方案和控制導則，用于待建和新建項目的管控。

圖1 新民洋區域位置及更新范圍圖

但是該項目面臨諸多困難——首先，此次更新范圍內，業主作為一級開發商擁有71塊用地中的23塊，需協調不同二級開發公司以及其他地塊的眾多利益體，這些項目包含待建項目、新建項目和已建項目三種不同類型，項目管理協調復雜；其次，國內目前的管理體制尚無法實現從城市設計到項目實施的有效銜接，缺乏全過程管理體系[3]，導致新民洋項目啟動十多年以來規劃理念難以在項目實施階段精準落地。針對以上問題，我們在管控思想下，在相關案例研究、市場調研、與業主及使用方充分溝通的基礎上，將業態策劃、規劃控制、建筑設計與項目管控相結合，在“管理”“引導”“行動”層面對項目進行整體把控，初步探索了大型中心城區更新的方法與途徑。其中項目管理是重點，用“管理”手段對項目全程進行托底，保障基本建設品質不失控；圍繞這一基本要求，策劃、規劃、建筑管控則制定具體引導要素和行動指引，相互協作以達到追求更高區域價值和理想空間品質的更新目的。

2.1 項目管理的管控策略

本次大型中心城區更新項目嘗試以項目管理為核心：一方面，協助業主指定分級管理模式和行動計劃書以應對眾多復雜項目；另一方面，擔負總協調職責，安排設計團隊介入到項目前期策劃、規劃及后期建筑實施中，形成相應更新控制手冊，指導具體實施行動。

具體來說，對接業主方的管控策略分為設計管理和設計控制部分。前者將項目按照類型分為公益性項目和聯動開發項目，并建議采取不同管理強度：公益性項目屬于一級開發商完成項目，公益性項目作為目前項目管理的重點，為實現高品質公共空間的開發，公益性項目必須實行嚴格的開發管理程序，包括進度管理、質量管理、變更管理、文檔管理等，實現公益性項目全生命周期過程管理。一級開發商與二級開發商聯動開發的項目則以管理為主。除了目前重點管理對象公益性項目之外，對于聯動開發項目的管理將通過區分項目類別層級，針對一線江景項目和非一線江景項目采取不同管控深度的管理方法和流程。一線江景項目進度、質量管理，項目管控至擴初階段，重大節點開會匯報，重大事宜審批管理。非一線江景項目進度、質量管理，項目管控至方案階段，方案指標做深，重大事宜備案管理。

設計控制部分則是幫助甲方編制項目進度計劃，目前建議按照四級分級進度安排：一級項目主控進度計劃、二級里程進度計劃、三級階段性進度計劃和四級詳細進度計劃。各項目公司負責編制各級進度，而集團公司提出一級進度時間節點，并對二三級計劃中的重要時間節點進行審核監控，而四級進度則由各項目公司自行控制。在新華濱江區域建設項目實際操作中，通過制定詳細的進度跟蹤與管理計劃表，一級開放商明確了具體節點要求，并對比各項目子公司所提交項目進度計劃，了解各項目在報批工作、設計工作、滯后工作各層級完成度情況，從而實現了對項目推進情況的全面控制，反響良好。

對接設計方的項目管理是安排相應設計團隊在不同階段同步制定業態、規劃、建筑各層面的控制導則，通過定期例會，保證從宏觀到微觀的更新體系框架一直處于相互協作、不斷修正的狀態；并對應開發商行動計劃表，在相應節點處安排設計方、開發商等各方及時溝通，保證項目按計劃有序進行。例如業主管控的待建4塊地塊處于歷史遺跡筒倉旁邊的核心位置，但在整體區域更新進程中已經滯后，項目管理相應制定整年度進度計劃，策劃首先介入了解業主需求、制定業主研判，基于此規劃通過區域評估制定更新設計引導，最后由建筑設計完善空間形態，形成一整套更新體系文件，同時也清晰展示了具體實施技術路徑。

2.2 業態更新的管控策略

在管控策略中引入業態更新是本次項目的突破嘗試，創新性地將對于未來業態策劃的總體把控和定位思考前置，與具體設計緊密結合，以解決針對更新規劃設計在落地過程中與業態沖突的問題。在與業主方（也是使用方）多次溝通基礎上，在既有區域定位策劃成果的基礎上，對整體區域以及近期重點開發地塊的城市功能、運行業態、實施策略進行新一輪的精確研究和梳理，提出合理的產品配置，幫助正確引導招商引資，以達到對土地資源的最優動態利用，并對后續城市設計和建筑團隊提供重要設計依據（圖2）。

區位研判上明確確定了本片區的社區屬性（本片居住用戶比例較大），但也應突破自身邊界，打破基地與陸家嘴腹地的關系，形成對周邊區域的向外輻射功能；同時彌補區域內文化藝術休閑功能的缺口，形成有濱江特色的文化休閑目的地。只有通過主導產業、功能主題和區域差異的結合，才能形成本片區在浦江兩岸的特色，使得項目在有限開發量內達到最大化區域價值的目的。產業發展方向上我們建議“航運”和“文化創意”兩大突破點，從西到東形成活力休閑、創意辦公、文化藝術的功能布局，并預留彈性空間，結合實際招商情況具體落位。

圖2 業態更新圖

在待建4塊地塊的具體深化研究中，認為上位市場結論中提及的甲級辦公樓、獨棟辦公樓和配套商業在這些地塊內是適合的，但原先建議的大型商業、酒店市場和酒店式公寓市場因為周邊消費能力不足、交通條件不利、運營成本高等限制條件并不適宜此區域，于是重新制定了各地塊項目租售的物業產品類型比例、面積配比方案，并推算售價收益與開發成本供業主招商進行參考。精確的業態研判和定位可以對后續更新形態設計提供控制依據，保證城市更新空間品質達成預想目標。

2.3 城市設計的更新管控策略

管控策略中城市設計部分是對整體空間品質把控起到主要引導作用，并作為項目具體實施的指導者。一方面，在既有區域城市設計及控制性詳細規劃成果的基礎上，對照城市更新實施辦法及其細則，對區域內核心公共空間和重點開發地塊深入研究，制定出用于實施開發管理的指標體系，明確空間控制類型、內容和強度；另一方面，對照項目管理制定的計劃表實時跟進項目開展情況，指導實施行動的同時也修正編寫中的各項指標，對區域整體設計質量進行動態、漸進式的控制（圖3）。

指標體系制定的核心工作包括兩部分，即區域評估和更新實施方案，前者是后者的依據，后者是成果表達。評估內容包括風貌評估、公共空間評估和交通系統評估，相應的子項有重要視覺通廊、通江走廊上典型視點天際線與空間要素分析，現有建筑布局、風貌、色彩分析，現狀景觀綠帶、藍帶使用狀況，公共空間系統，街道系統，交通設施等。針對各層面系統現狀問題，本次設計提出諸多創新更新策略，如用地功能在三維層面實現兼容與整合，增加濱江廊道密度和濱江可達性；楔形綠地需與東西側整體設計，模糊用地邊界概念，真正提高公共綠地的使用率；建筑布局上建議新增商業辦公需高低、板點結合，錯縫布置，以得到更多的觀江面；對重要街道及內部道路進行品質屬性、尺度、功能構成的具體界定；并新增加慢行系統規劃，使之與整個浦江東岸整體貫通工程相銜接。最后，根據區域評估結果與相應策略，從功能、風貌、空間和交通四大系統出發，從設計策略到控制內容，最終生成一套完備的控制指標。因為整個區域權屬復雜，有大量現狀，故對不同區域做分級控制保證可實施性，又根據該條目在此區域的重要性分為強制類和引導類。

同時作為管控策略中的“行動”指導者，設計團隊與項目一級、二級項目相關負責人始終處于溝通狀態下。例如新華碼頭E20-8地塊處于同步開發過程中，在業主安排下與開發公司及設計方多次舉行小型會議，將已有的地塊方案與設計成果進行同步討論驗證，在建筑退界、貼線率等方面對項目方案提出改進建議，在聽取開放商實際需求反饋和場地限制條件下，對更新控制導則也做出相應修正。這樣單地塊開發商可以得到更多從城市公共空間利益角度出發的建議，設計方也可以聽到更多開發商具體困難與細節要求，雙方經過討論折中后基本可以達成共識。

圖3 城市設計更新圖

2.4 建筑更新的管控策略

為推進項目行動順利展開，管控策略中的建筑部分是通過具體方案展示，對類似地塊項目起到示范作用，作為標桿去控制區域整體建設項目在風貌形象、技術水準等方面都能達到相應的設計要求。按照指標體系規定內容及策劃的建議產品類型，設計團隊在待建4地塊E08-4、E10-3、E10-2、E12-1上設計出具體建筑方案與之相匹配，通過整體風貌及公共空間效果的直觀展示，證明了控制體系的落地性和可實施性（圖4）。在居住地塊上針對500m長用地對通江阻隔問題，以及新控制導則中對增加通江道路密度的要求，方案創新性提出新的浦江高檔濱水社區模式，打破固有封閉小區概念，地面層為東西貫通的500m城市公園，串起城市和地塊內部公共節點，并增加了4條南北向的商業步廊，加強了濱江休閑空間的可達性。社區整體被上抬一層，首層只有入戶大堂，二層為入戶花園平臺，構建了一個從公共到私密的復合系統，實現了城市設計更新設定的用地三維兼容復合的目標。方案在靠近區域標志物筒倉的街角設計公共建筑美術館和博物館，利用城市更新辦法中的獎勵原則換取相應的建筑面積補償。增加的建筑界面和內部廣場節點可作為公共藝術展示，也是響應策劃團隊對整體“藝術社區”的整體定位。最終建筑更新的方案都被融入進了更新控制導則中。

3 總結與反思

圖4 建筑更新圖

作為上海市中心城區的一次大范圍更新案例，該項目對于如何在大型中心城更新項目中實踐管控思想有著積極意義：通過落實管控思想，業主方可以實現更新項目從項目管理到設計落地的全過程銜接，在公共利益和自身利益中找到平衡點，設計師也摸索出“存量設計”時代下基于管控思想的設計思路與方法。

目前還有不少地方值得反思：首先，管控思想下的項目實現通常都是耗時工程，但我國尚未建立起開發企業與設計單位的長期合作機制。理論上城市更新是“一個動態發展的概念而不是一個完結性的狀態”[4]，但就目前實踐看，會因為體制標準上本身不健全、城市協同發展理念不統一，遇到諸多困難和制約。設計單位角度也存在時間成本、人力成本、知識結構儲備等限制條件。新民洋項目啟動近一年，有效的討論會議頻繁時達到一周一次，但用于對城市更新復雜系統的學術討論還遠遠不夠，產生的實踐價值也相對有限了。其次，本次更新管控策略中對于各方利益平衡處理還是相對簡化，市場天然逐利最大化注定了開發商往往關注自身項目的環境和經濟效益最大化[3]，“公眾參與”還是很難在目前體制環境下參與到項目中來，設計師從理想化角度提出城市公共空間最優方案，但由于缺乏真實的鼓勵政策，開發商難以看到直接回報依然會選擇放棄。此外，設計師自身的設計思路也需要進一步更新，對于全專業、跨領域的管控平臺管理還缺乏實戰經驗。設計師還是更多關注自己專業領域的物質實體方面（建筑的平面形態、造型、尺度等），缺少對經濟管理市場等宏觀層面的理解思考。

大型中心城區城市更新在我國正在進行，需要從政府部門到行業技術人員中產生共同價值導向，熟悉管控更新操作方法，強調多方協作，以及設計成果形式與管理的銜接，才能逐步建立起完善的適用于本地的城市更新理論及實踐體系，真正將政策落實為高品質的城市空間公共福利。

參考文獻：

[1]姜冬冬.中心城區城市更新的國內外經驗及對上海的啟示[J].科學發展,2015(5):24-27.

[2]王敏.基于控制性詳細規劃的城市設計管控研究:[碩士論文].湖南:中南大學,2009.

[3]薛文飛.城市設計全過程管理的若干思考——以上海為例[J].城市研究,2016(2):72-76.

[4]吳冠岑,牛星,田偉利.我國特大型城市的城市更新機制探討:全球城市經驗比較與借鑒[J].中國軟科學,2016(9):88-98.