衛生監督的主體法律地位問題研究論述

高香萍

【摘要】 目前的衛生監督執法主體，經過多年的發展，已經在法律地位的確定上得到了改進和提高，但是仍然存在一些問題。本文首先明確了衛生監督執法工作的行政主體及其法律特征。指出當前衛生監督主體法律地位存在的問題，并提出對應的改進措施，以便于進一步完善我國的衛生監督執法體系，改善和解決衛生監督的主體法律地位問題。

【關鍵詞】 衛生監督執法； 行政主體； 法律地位

doi：10.14033/j.cnki.cfmr.2017.10.081 文獻標識碼 B 文章編號 1674-6805（2017）10-0151-03

“衛生監督”是公共衛生體系當中的重要組成，它直接關系著社會公眾的生命健康安全，是保障和諧社會建設的重要措施。而衛生監督執法，又是衛生監督工作的核心，對公共衛生安全的保障有重要意義。我國多年來一直致力于進行衛生監督執法工作的改革，已經取得了長足的進步。但是，在建立衛生監督執法體系和機構的過程中，仍然存在著某些制度缺陷，尤其是由于衛生監督的主體法律地位不明確，而導致了執法的合法性、獨立性和公正性受到公眾和社會的質疑，不利于衛生監督執法工作的開展、不利于依法行政的推進，更不利于和諧社會的建設。本文首先將明確衛生監督主體的法律特征，發現衛生監督的主體法律地位存在的問題，并提出改進措施，以期幫助衛生監督執法部門提高執法的合法性和效果，促進社會公共衛生安全的建設。

1 衛生監督主體的法律特征

1.1 衛生監督中的行政主體

我國在1989年的《行政訴訟法》中引入了“行政主體”的概念，主要指的是在政府管理過程中，不以盈利為目的，能夠以部門名義、享有行政權力、進行公共利益組織、管理和調控的部門[1]。在衛生監督執法的過程中，主要是依靠各級衛生監督廳、衛生監督局、衛生監督所進行衛生監督執法。在這個過程中，需要通過法律來確定衛生監督權力、行為方式、行為效力、監督主體和對象之間的關系。從法律定義上看，衛生監督中的行政主體指的是享有國家賦予的衛生監督權力、獨立從事衛生監督活動、并對行使的衛生監督行為承擔法律責任的組織，在我國包括了衛生部、國境衛生檢疫部門、藥品監督管理部門、衛生防疫部門、食品監管部門等 [2-3]。上級衛生部能夠監督下級行政主體的職能實施。

1.2 衛生監督主體的法律特征

任何衛生監督主體的衛生監督權力都必須是依法取得，從而才能實現依法行政。“依法取得”決定了執法的不變性、強制性，同時也確保了執法的有法可依、有法必依。衛生監督主體具備的法律特征包括：（1）主體資格的不可改變性：各級衛生監督執法機關必須依法行政，本組織無權取消或代理衛生監督執法的資格和權力；（2）執法內容的固定性：衛生監督執法部門的執法權限、執法內容、執法期限和依據的監督標準，都必須通過法律法規的形式來確定，不能隨意確立、變更、取消；（3）執法范圍的有限性：衛生監督主體只能在法定范圍內進行執法活動，不能越權執法，否則將被視為無效的執法行為，甚至是非法行政[4]。

2 衛生監督主體法律地位存在的問題

在20世紀90年代初期，我國的衛生監督主體法律地位存在明顯的弊端，即衛生監督的執法主體和衛生監督隊伍分離，當時擁有執法權力的衛生行政部門未參與衛生監督實踐，而各級衛生防疫機構，則缺乏執法的法律權力界定。隨著《關于進一步完善公共衛生監督執法體制的通知》、《關于衛生改革與發展的決定》的頒布，于1998年建立了衛生法制與監督司，成為衛生監督的法律主體；2000年確定衛生監督所是衛生監督的執行部門。隨后，《關于衛生監督體制改革實施的若干意見》的頒布，進一步明確了衛生監督執法的體系、衛生監督職責、衛生監督隊伍建設、衛生監督經費來源等問題[5]。雖然目前已經在主體法律地位的確定上，取得了一定的成效，但是仍然存在以下問題。

2.1 執法主體的法律權限

2000年以后，確定了衛生行政部門與衛生監督機構之間的同級關系，兩者之間是下達任務與履行職責的委托關系，衛生監督機構行使衛生監督執法的職權[6]。但是現實情況往往是，衛生監督機構仍然是獨立設置的法人，沒有法律、法規授權的執法資格，執法主體的法律權限得不到認可。

2.2 委托關系的合法性缺失

如上所述，衛生行政部門與衛生監督機構之間是下達任務與履行職責的委托關系，而這種委托關系沒有得到法律形式的認可。與此同時，在委托關系不被承認的基礎上，委托執法的內容、事項范圍、執法權限、執法時效都沒有法律上的明確規定，執法工作難以達到依法行政的要求。

2.3 衛生監督執法條件的模糊

衛生監督執法工作中需要進行大量的衛生檢測、檢驗工作，如人體安全檢查、場所衛生檢查、食品抽檢等[7]。檢測工作具有顯著的專業性和技術性，無論是衛生許可驗證、衛生條件審查、日常監督、整改檢查與審核過程，都需要衛生檢測的專業技術知識[8]。但是在法律中，并沒有對衛生監督執法主體所需要達到的技術資質進行明確的規定，給衛生監督執法的質量埋下隱患。

3 衛生監督主體法律地位的改進

首先需要明確的是，“主體法律地位”的變更不是一朝一夕的問題，需要經過漫長的法律修訂、論證、通過和頒布過程。因此，在衛生監督執法的實踐過程中，要對衛生監督主體法律地位進行改進，首先要考慮的，不是法律法規內容的修訂，而應該是提高執法工作的效果和法律地位之外的主體地位認可。

3.1 鼓勵公眾參與，提高主體地位認同

鼓勵公眾參與，首先可以通過衛生執法政策宣傳的方式，充分尊重公眾對于衛生監督執法的信息知情權。通過宣傳、定期講座等方式，幫助他們理解衛生監督執法政策內容、豐富衛生監督執法的知識，從而提高他們對衛生監督執法的認可度，使他們能夠積極配合和支持衛生監督執法工作，減輕衛生監督執法工作的阻力，在公眾中提高主體地位的認同。

3.2 與新聞媒體合作，宣傳衛生監督執法

新聞媒體具有強大的宣傳力和社會號召力。衛生監督執法工作中，很多時候需要與新聞媒體接觸。在接觸的過程中，需要尊重新聞報道的自由，與媒體工作者進行良性友好的互動，保證衛生監督執法在接受媒體采訪時，不掩蓋真相、講述事件真實情況、積極通告事態發展。另外，還應該積極利用新聞媒體的宣傳作用，提高衛生監督執法的形象、積極宣傳衛生監督執法中的先進事例和執法經驗的推廣，使得衛生監督執法工作得到社會的廣泛關注和認可。

3.3 建立衛生監督執法的問責制度

之所以當前的衛生監督執法在公眾中的滿意度和認可度低、主體地位難以落實，其主要的原因就在于衛生監督執法沒有確定嚴格的問責制度，執法部門的位、責、權、利不對等。要建立問責制度，首先需要明確各個職位的職務規范，對工作內容、工作對象、工作方法、責權范圍都必須有明確的規定，為衛生監督執法工作的績效考核和問責制度提供依據。其次，是建立問責制度，本質上就是績效考核的一種拓展。對于衛生監督執法人員的失職行為、瀆職行為、貪污腐敗行為，需要界定清楚其經濟損失和社會惡劣影響，進行嚴格的責任追究和懲罰，甚至是刑事處罰。另外，嚴格的問責制度，還需要建立在嚴密的稽查機制的基礎之上。上級行政管理部門是稽查行為的主體，定期到基層實施巡視和檢查。在巡視過程中一旦發現問題，立即登記在冊、盡可能進行現場處理，不能現場處理的，規定限制整改時間。同時，要鼓勵社會公眾參與，鼓勵投訴和舉報。例如：設置專人專線的投訴舉報熱線，并對投訴舉報內容進行定時回復和事后回訪；對實名或匿名舉報者的信息進行保護，嚴格保護舉報人的信息安全，防止打擊報復行為的出現。

綜上所述，我國的衛生監督執法工作，一直在主體法律地位的確立上存在問題。衛生監督中的行政主體是衛生行政部門，主體資格、執法內容和執法范圍都隨著法律地位的確定而固定下來。但是，衛生監督執法部門的法律地位，卻沒有得到認可，目前存在著執法主體的法律權限得不到確認、行政部門與執法部門的委托關系的合法性缺失、衛生監督執法條件的模糊等問題。本研究認為，“主體法律地位”的變更，不是一朝一夕的問題，而是一個法律不斷完善和完備的漫長過程。而目前可以做的，是鼓勵公眾參與，提高主體地位認同；與新聞媒體合作，宣傳衛生監督執法；建立衛生監督執法的問責制度。通過這些措施，能夠提高執法工作的效果和法律地位之外的主體地位認可，提高衛生監督執法部門的執法效果，為衛生監督執法部門的法律地位的認可，奠定基礎條件。

參考文獻

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[3]李恒，任元鵬，高蕾.衛生行政訴訟案例分析及衛生監督執法探討[J].醫學與社會，2012，5（12）：62-64.

[4]蔡曉鶯.論衛生標準在衛生監督執法領域的應用現狀[D].上海：上海交通大學，2014.

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[7]陳珺珺.我國行政法治精神及完善研究[D].上海：華東師范大學，2013.

[8]陳姣姣.行政執法中“兩難”問題的倫理考量[D].張家界：吉首大學，2015.

（收稿日期：2016-12-27）

①成武縣衛生計生綜合監督執法局 山東 成武 274200