農發行支持農產品價格形成機制改革問題研究

張麗君

摘 要：2014年，國家啟動農產品目標價格改革試點，作為支持農產品收購的政策性銀行，農業發展銀行如何完成試點工作是一項重要課題。本文從農產品價格機制改革的根源著手，分析影響價格的直接和間接因素，探討了農產品價格形成機制，并建議農發行建立健全市場化的價格風險控制貸款體系。

關鍵詞：農產品；價格；機制；風險

2016年，在國內外經濟增速放緩的背景下，市場對農產品的需求基本處于飽和狀態，農產品市場價格疲態短期內很難恢復，小麥、玉米、稻谷、大豆及其下游產品價格持續疲軟。農業發展銀行承擔著農業供給側結構性改革的任務，如何支持農產品價格機制的形成，構建現代化農業體系，是當前探討的重要課題。

一、農產品價格機制改革的緊迫性

上世紀80年代中期以來，我國農產品流通體制市場化改革逐步推進，到2004年新一輪糧改，農產品流通市場改革基本完成，市場在農業資源配置中開始發揮基礎性作用。此后國家逐步實行主要農產品最低收購價和臨時收儲制度，建立種糧農民的直補、良種、農資綜合等各種補貼制度，逐步形成農民、市場、國家新型三角關系，促進農業發展和農民增收，保證了國內糧價的基本穩定發展。到2014年大宗農產品出現庫存高企、財政負擔加劇、國內外農產品價格倒掛、農產品市場扭曲程度加重等諸多矛盾，之后，國家啟動了在東北大豆和新疆棉花目標價格改革試點，新一輪農產品市場化改革序幕逐步拉開。

作為我國唯一的農業發展政策性銀行——農發行，把服務國家戰略放在首要位置，堅持社會效益優先。自2004年以來，隨著國家強農惠農力度的不斷提高，農發行支持農產品的規模越來越大，尤其在2010年實行臨時收儲政策以來，具有政策指令性的農產品收儲規模持續增加，國家要求各承儲企業按照“對農民交售的糧食不限收、不拒收”的原則，實行敞開收購。以新疆新源縣為例，新源縣是典型農業生產大縣，2011年末該縣農發行各項貸款余額5.411億元，政策指令性和指導性流動資金貸款4.7億元，占比86.88%；2015年末各項貸款余額7.45億元，政策指令性和指導性流動資金貸款6.22億元，占比83.49%，政策性農產品收購貸款連續五年以6.5%的年均增速遞增，在國內糧食產量連續十二年增加下，農發行政策指令性貸款投放量也逐年增長，導致庫存糧食居高不下，偏離政府預期效益目的。

2015年以來農產品市場價格低迷，正常的購銷合同和儲備糧輪庫操作很難實施，銷售進展緩慢，截至2016年5月末，該縣政策性農產品流動資金貸款僅完成銷售回籠資金計劃的51%，農發行貸款占用時間延長，資金周轉速度減慢，計劃規模持續處于緊平衡狀態，不得不壓縮對農業農村基礎設施建設等中長期業務的信貸規模。

二、影響農產品價格的主要因素

任何農產品價格都處于漲跌之中，沒有價格波動的市場不存在，但價格的波動是圍繞價值中心線呈曲線狀的波動。總的來講，近十年來農產品價格具有逐年增長、價格波動頻繁、政策性補貼主導價格等特點，綜合分析影響農產品市場價格波動因素可分為直接和間接因素。

（一）直接因素

1.供求關系引起的價格變動。新源縣是產糧大縣，在保證儲備用糧的情況下，每年的大宗農產品如小麥、玉米、大豆產量60%左右都需要公路運輸到南疆五地州區域和四川、甘肅等地區，區域間供求不均衡，推動價格變動。

2.生產成本上升。農產品生產的三大“基礎成本”影響——土地、勞動力和生產資料的變動，土地價格不斷上漲，農業勞動力成本增加，生產資料成本上升，直接影響農產品價格。如2015年該縣冬小麥平均畝產收入997.6元，平均畝產成本938元，每畝凈利潤59.6元，比2014年減少66.4元；2015年玉米平均畝產收入1174.5元，平均畝產成本910元，每畝凈利潤264.5元，比2014年減少348元（以上數據不含財政補貼資金）。

3.金融機構參與直接影響農產品價格形成。目前農產品市場已呈現收購主體多元化和收購渠道多樣化格局，農產品收購呈現政策性和市場性收購同時并存的特征。部分商業銀行的貸款投放已轉向農產品糧食收購和銷售市場，利用農產品市場震蕩之際，以追求利潤最大化為目的，成為糧食市場的重要參與者和定價者。

4.市場壟斷推動農產品價格變化。2015年，新源縣已注冊具有烘干設備企業達29家，通過價格聯盟控制該區域玉米的流通環節和銷售市場，通過國有購銷企業俗稱“過水面”或“即購即銷”的資金運作，控制農產品市場價格，引起農產品價格暴跌暴漲。如2015年秋季玉米收購價格均價0.95元/公斤，農發行支持企業收購價格均價1.43元/公斤，出庫價格均價1.5元/公斤，市場均價1.65元/公斤。

（二）間接因素

1.通貨膨脹整體下行導致農產品價格下降。2016年經濟增速將繼續放緩，帶動通脹下行，供給因素決定物價波動中下行，農產品存在一定下行壓力。

2.國際農產品價格波動影響國內價格。2011年以來，國際農產品價格大幅下跌，我國的糧食庫存創歷史新高，產量、進口量、庫存量“三量齊增”問題日益突出，農發行支持的小麥、玉米、棉花等主要農產品價格都受到了供給過剩的壓力，銷售市場形勢嚴峻。如該縣農發行支持的敞開收購玉米，2015年受進口玉米價格1.6元/公斤左右影響，收購價格直接跌至1.43元/公斤，比2014年收購價均價1.85元/公斤減少了0.42元/公斤，跌幅高達22.7%。

3.自然災害引起價格變動。農產品生產周期長，容易受到各種極端天氣、病蟲等自然災害，出現減產或絕產，引起局部價格波動。2012年新源地區在7-8月間，連續遭受到陰雨天的影響，導致37萬畝冬小麥出現大面積的減產，市場出現供小于求的局面，引起價格階段性暴漲，小麥收購價格均價由2011年1.96元/公斤直接上升至均價2.12元/公斤，甚至部分企業收購價格曾達到2.35元/公斤。

4.局部信息不對稱引起短暫性價格波動。新疆區域廣袤，交通不便利，特別是南北疆區域，由于市場信息分布不對稱，形成了農產品價格市場信息在生產者和購買者之間分布不對稱局面，引起農產品交易環節不合理現象的發生，從而影響農產品價格機制運行狀態。

三、價格形成機制的探討

“十三五”農業現代化要實現更大提升，必須以構建現代農業產業體系、生產體系、經營體系為抓手，加快推進農業現代化。農產品價格由市場決定，培育和完善價格市場，是改革當前糧食價補分離、最低收購價收購和臨時儲備矛盾的關鍵。切實維護種糧農民利益，維持農產品價格在合理區間漲跌，必須以建立健全由市場主導為主，發揮政府統籌和宏觀調控能力為輔，建立現代化農業體系。

（一）建立健全農產品信息發布體系

利用各種監測平臺，及時發布農產品各種要素的供求預警，及時準確地向農民提供農產品生產形勢、市場供求趨勢及價格變動走勢，引導農民調整農產品結構意愿，大力調整農業生產結構。一是要保證糧食等主要農產品的穩定增產，堅持谷物基本自給、口糧絕對安全的底線，避免因供給不足造成價格的大幅波動；二是要協調農產品生產基礎成本效益，消除供求矛盾，使農產品價格保持穩定；三是致力于發展高附加值農產品，改變以直接產品為主的農產品銷售模式，提升農產品的價格增值空間，協調農產品供求與市場價格形成的關系。

（二）培育和完善農產品市場體系

應完善和建立各級農產品市場，形成鄉鎮、縣級、市級、省級、國家級的零售市場、集貿市場、批發市場、儲備庫等功能互補的市場體系；培育具有戰略性客戶，能發揮農產品宏觀調控作用的骨干企業，穩定和提高農產品市場的份額；加大運輸環節綠色通道的力度，減少、取消流通環節名目繁多的費用，降低農產品各環節成本。

（三）完善各類財政資金對農業投入建設

從農產品價格波動分析，對農業投入財政補貼的增減，是決定農產品價格走勢變化的主要因素，當前要調整糧改多年以來對糧食價格補貼供給和促增收政策目標，糧食價格補貼不應再承擔保收益功能，應將其定位為“解決農民賣糧難”、“農民收入補貼”的目標，調整“黃箱”補貼政策，擴大“綠箱”支持政策實施規模和范圍。直接補貼的原則：一是補貼自給口糧；二是補貼對象是實際種植者，補貼資金杜絕流向中介機構，堅決不讓主產區種糧農民吃虧；三是補貼具有地域性、條件好、生產規模大的農產品主產區。政府通過政策引導合理增加對農業投入，推進農業結構性改革，從根本上改善農產品的供求矛盾，穩定農產品價格。

（四）構建新型農業經營體系

積極發展農產品行業協會和農民合作社組織，形成農民產供銷一體化的經營結構，能夠充分代表農民利益的市場化結構，有能力來應對市場供求的變化，徹底改變農業生產者在市場競爭中的地位。

（五）制定相關配套措施，實行市場化收購

要發揮市場在配置資源方面的決定性作用，減少政府過多干預造成的影響，配套實施既不扭曲市場又能保證農民種糧收益的措施。包括：提高糧食綜合生產能力的措施，如土地休耕、綠肥補貼、標準化農田建設、黑土地保護等；加強糧食市場風險管理的措施，如適合農產品的期貨、科學完善的農業保險體系等；完善主要農產品調控方式，如最低收購價收購、國家臨時收儲政策、地方儲備糧、中央儲備糧等政策；有效控制進口和輪庫、拍賣、平價市場等大宗農產品購銷政策。

四、建立健全價格風險控制的貸款體系

今后，主要農產品價格形成機制將是：補貼兩頭、放開中間、政策調控、平等入市。政府調控主要是指在市場失靈時，政府還將采取托市收購、拋售平抑糧食價格，但農產品價格主要還是由市場決定，政府不再直接干預。農發行作為支持農產品購銷的國家政策性銀行，堅決落實黨中央、國務院要求，確保糧棉油收儲業務平穩發展，防止出現農民賣糧難、打白條等現象，解決收購資金供應與市場化收購的矛盾，維護國家糧食安全和保護農民的利益，堅守服務“三農”的使命。建議在支持農產品購銷中，堅持市場定價為主，政府統籌和宏觀調控為輔，以標準倉單質押方式貸款，建立“價補分離”的大宗農產品購銷體系。

（一）防控農產品價格市場化的貸款風險

1.按照“四個共同”的管理要求參與監督管理，保證儲備政策有效落實。對政策性收購貸款形成的庫存，要與各級儲備糧企業合作辦理動產浮動抵押。因為儲備糧管理體制，是政府根據市場價格制定政策性收儲價格，當市場失靈時，調整現行托市收購政策，各級儲糧繼續采取隨行就市的方式，收購農民手中余糧，同時鼓勵符合條件的多元市場主體，按照市場定位參與大宗農產品政策性收儲。

2.對市場性收購貸款，要落實好風險防控措施，實行嚴格的封閉管理。市場性收購成為解決農業產業化標尺，糧食價格的單向上漲趨勢就有可能變為漲幅不定的雙向波動趨勢，波動的幅度、頻率都有可能增大，這將增加糧食收購貸款的風險。一是建立風險準備金比率及擔保貸款比率管理措施，“兩率”措施對于強化企業經營責任、提高貸款風險防控能力起到了平衡作用。二是貸款采取標準倉單質押方式。先發放信用貸款，待貸款發放且辦理完畢標準倉單質押，再辦理有關法律文書辦理標準倉單質押手續。儲存和銷售環節要變更補充合同，進一步明確雙方約定最后的付款期限和有關條款。三是根據先放款后質押或先質押后放款貸款方式，采取委托第三方（監管人）支付的措施，即監管人在農發行開立賬戶，買方先將60%-100%貨款先行匯入監管人在農發行開立的賬戶中，由買方開戶農發行委托監管人將貨款全部轉入銷售企業。四是建立市場收購價格配比原則。按照市場農產品價格波動，合理定位市場收購價格，價格由企業自有資金10%-20%和農發行貸款80%-90%組成。

3.發揮市場配置資源的決定性作用。在銷售環節，糧食進入流通市場后，糧食價格由市場供求決定，企業完全按照價值規律經營，按照“購的進銷的出”的原則，自負盈虧，農產品價格徹底與價差、運輸等各類財政補貼脫離，完全按照市場化經營方式經營。

（二）完善風險分擔補償機制

農產品屬于弱質性、高風險性的行業，按照“誰出政策、誰拿補貼、誰承擔風險”的風險補償政策，進一步明確農發行應建立合理的利益補償機制，完善農發行支持農產品的各級政策性業務貸款的利息、政策性價差虧損的貨幣和財稅扶持政策，實現農發行支農的可持續性和有效性。

1.規范、落實財政補貼資金撥補制度。政府及其有關部門在安排農業政策性業務項目時，應確定合理的經營費用補貼和利差補貼，考慮設立風險補償基金，及時、有效落實各項補貼。

2.完善農產品價格定價監管體系。代理監督支農資金各項財政撥付，建立農產品貸款與政策農業補貼政策雙線監管系統，初步形成一個圍繞糧食生產、農民增收和保護生態環境為目標，以市場定價為核心，以綜合補貼、專項補貼相結合的直接補貼政策和農發行支持農產品市場化貸款框架農產品定價監管體系。

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The Research on the Reform of Agricultural Products Price Formation Mechanism Supported by Agricultural Development Bank of China

LAN Kelin ZHANG Lijun

（Yili Branch of Agricultural Development Bank of China， Yili Xinjiang 835000）

Abstract： The pilot of the agricultural product target price reform in China was launched in 2014， as the policy bank supporting the purchase of agricultural products， Agricultural Development Bank of China has been facing the important task on how to implement the pilot project. From the root of the price mechanism reform of agricultural products， the paper analyzes direct and indirect price influencing factors， discusses the agricultural products price formation mechanism， and proposes that Agricultural Development Bank of China should establish a sound lending system based on the market-oriented price risk control.

Keywords： agricultural product； price； mechanism； risk

責任編輯、校對：謝華軍