社會養老服務機制建設與農村社會養老的優化方式探尋

朱坤

（五河縣委黨校 安徽蚌埠 233300）

社會養老服務機制建設與農村社會養老的優化方式探尋

朱坤

（五河縣委黨校 安徽蚌埠 233300）

21世紀伊始，中國進入經濟全面轉型期，社會發生巨大變遷，尤其是城鎮化的快速推進嚴重削弱了傳統農村家庭的養老功能，改變了農村社會養老服務機制。一時間，基于高流動性的農村人口養老也成為了社會養老政策服務領域最嚴峻的問題，所以如何在城鎮化進程不斷推進的同時，建立一套完整且切實可行的新型農村社會養老保險機制，保證農村社會人口“老有所養”，破解長期以來的“三農”問題，文章將就國家新型農村社會養老服務機制建設的特色與進程展開論述，希望為完善我國農村社會養老保險制度優化給出答案。

社會養老服務機制；農村；保險制度；思路；優化方案

新型農村社會養老保險制度及服務機制建設若想實現優化，就必須充分發揮政府主導作用，實現對城鄉養老保險機制的整體統籌與規劃，并最終建立完善健全的新型農村社會養老保險制度體系，滿足農村社會不同層次對象的社會養老保障問題。

一、關于農村社會養老保險

（一）農村社會養老保險的內涵。農村社會養老保險是農村社會保障的重要組成部分，它是依據國家社會相關法律法規針對農村社會已年老喪失勞動能力人口的一種圍繞個人繳納所展開的集體性補助。目前我國的農村社會養老保險堅持“自助為主、互濟為輔”的基本原則，它確保了農村農民人口的衣食住行等基本生活開銷，是一種穩定的農村社會福利制度，也是我國發展城鄉城鎮化的重要基礎。

1992年，我國民政部頒發了《縣級農村社會養老保險基本方案》，從那時開始國家傳統意義層面的農村社會養老保險制度就此誕生，它也被稱為是我國的“老農保”。2009年，依據黨的十七大與十七屆三中全會精神，國務院決定頒布新型農村社會養老保險制度，簡稱“新農保”。相比于“老農保”，新農保存在兩種代表性觀點：第一點是以我國人力資源與社會保障部農村社會保險司副司長盧海元為代表的通過國家立法，在農村建立以個人、集體和政府三方為一體的眾籌模式，這一模式下的養老對象個人賬戶以積累形式出現，它能夠起到保障農村人口退養后的基本生活開支；第二點是以北京市政府為代表通過政府組織引導，農民人口自愿參與的，依然以個人賬戶為主的待遇調整機制建立，它同樣采用積累式養老保險制度體系。基于上述兩大觀點可以見得，我國的新農保制度基本圍繞“保基本、廣覆蓋、高彈性、可持續”作為建設原則，建立了以個人繳費為主、集體補助為輔、結合了政府補貼的農村社會養老保險制度。它真正做到了個人賬戶與農村社會統籌的全面結合，也彌補了“老農保”中在家庭養老、土地保障與社會救助方面的缺失，切實達到了保障農村老年人口晚年基本生活質量的目的。

（二）新型農村社會養老保險的主要特色。可以說，新農保制度的建立對于我國農村社會養老保險制度體系推進是具有重大意義的，因為它作為一項利國利民的民生新興政策，相比于“老農保”而言優勢特色眾多，具體來說包含以下5點。

第一，它的可參保對象范圍較廣，在新農保的指導意見中就對參保對象作出了明確規范，即年滿16周歲的、未參加城鎮職工基本養老保險的在戶籍地農村居民均可以自愿參加新農保。可見相比于老農保，新農保在參保對象范圍上有大幅度擴大，基本達到了對農村社會人員的全面覆蓋。從細節來看，新農保照比老農保在參保年齡規定上降低了4歲（20歲下調至16歲），而且參保對象也由原來的鄉鎮農村企事業職工、干部、教師及復員軍人等等成分轉變為從事農業生產的所有勞動人員。這不僅僅是范圍上的擴大，也是對農村社會養老保險參保門檻的降低，從某種程度上也真正實現了對農村社會養老的全面優化，進一步縮小了農村與城鎮之間的社會保障差距。

第二，它的籌資結構更加靈活，我國老農保由于主要依靠個人繳費，沒有國家財政投入部分，所以政策吸引力相當之小。新農保在這方面作出了改善，它更加突出政府補貼這一面，這就改變了傳統中政府無資金注入的舊格局，這也是新老農保之間的最重大區別。而在加入了政府資金投入后，個人繳費部分也作出了動態調整，農民完全可以根據自身經濟水平來自行選擇繳費標準檔次，這樣的做法既人性化又具備一定繳費穩定性。由于新農保在政策方面是具有社會保險屬性的，所以它與傳統的社會救助制度還不一樣，它并非是純粹的社會福利補貼。

第三，新農保在制度模式上有所創新，新農保在老農保個人賬戶部分以外還加增了基礎養老金部分，這部分額外福利也來自于中央政府撥款。從計算方式來看，它改變了老農保模式中對個人賬戶的完全積累狀態，而是將農村人口個人賬戶與基礎養老金相互結合，在宏觀角度對農村社會養老保險制度進行了全面統籌，使其能夠實現與城鄉養老保險制度的相互統一。這種被社會稱之為“普惠型”的農民養老基本保障也存在兜底屬性，它一定程度緩解了目前我國農民收入水平總體偏低的現狀，也使得來自于公共財政的福利政策覆蓋到了整個農村社會，可以將其理解為是地方政府對于農村社會人口所創造工業、農業財富的反哺行為。

第四，新農保在基金管理上更加規范，在新農保指導意見中專門指出新農保基金一定要被納入到社會保障基金財政專戶中，并且實行以收支兩條線路管理為主的獨立記賬核算行為。在新農保中，所有的個體繳費、集體補助等等都要被列入新農保的基金專戶管理賬面，并且地方政府在農村社會的新農保工作經費也要由上級財政部門進行合理安排規劃支配，所有經費都要被計入到財政預算中，而并不能選擇從新農保基金中提取。這也從某種程度上體現了“新農保”是具有強烈的公益屬性的。

第五，新農保的制度具有可銜接性，傳統老農保在制度體系方面是絕對獨立的，它并未考慮到城鎮職工與農村社會職工的養老保險制度銜接問題，所以在如今城鄉一體化的發展進程中，老農保在辦理農村流動人口養老保險方面顯然是存在許多問題隱患的。新農保制度就成功解決了這一問題，它充分考慮到了城鎮與農村在養老保險制度層面的有效銜接，而且使二者在制度基本操作模式上達成了一致。另外它也承認老農保中農村社會人員所享有的一切權益，讓新老兩大農保的轉換更加自如。另外，新農保還在農村人口生育、社會優撫、農村低保等層面增加了保障制度，抵消了傳統農村社會在養老保險制度方面所存在的矛盾沖突。

（三）新農保在農村社會養老保險發展中存在的失衡問題。雖然新農保的實施為農村社會發展帶來了諸多好處，但實際上由于我國東西部地區在經濟發展水平方面的長期不穩定、不平衡，所以可能存在各地在新農保實施過程中的偏差問題，即經濟欠發達地區的新農保發展形勢還不容樂觀。以下是2015年我國各地區農村養老保險的參保基本狀況（見表1）。

表1 2015年全國各省市地區農村新農保養老保險基本數據統計表（單位：萬人）

續表：

從上表1來看，我國各地在新型農村養老保險發展方式上各有不同，盡管都已經實現了社會化養老，但在實際的新農保發展方面還處于試探階段。從已有的實踐操作來看，許多省份地區在針對新農保發展失衡問題方面作出了有針對性的策略，例如，廣東省廣州市試點就采取了“個人賬戶養老金+政府補貼+單位集體補助”的新模式，而江蘇南京則采用了個人賬戶養老金配合政府補貼的社會統籌賬戶基礎養老金模式，這些模式都為農村從家庭養老模式逐漸走向社會養老保險模式奠定了扎實基礎，也通過這些有益嘗試實現了地區社會養老政策層面的突破，為我國全面推廣新農保提供了嶄新思路。

二、新農保制度優化的思路分析

在基于我國中華民族偉大復興的“中國夢”體系中就提到，農村社會人口養老問題不能解決，中國夢也就無法實現。可見農村社會養老制度優化已經成為我國國家戰略的關鍵部分，因為它直接影響到我國城鎮化的發展進程，也影響到了農村社會制度改革的深化程度。所以本文就我國社會養老的服務機制建設與農村社會養老模式優化問題給出以下思路。

第一，要首先在理念上有所轉變，以促進社會公平正義同時破除城鄉二元結構為基準，逐漸實現對基本公共服務的均等化需求。同時要打破身份限制，確保農村社會養老保險制度在設計上能充分保障農村公民社會權利，縮小新農保與城市社會保障制度之間的差距。

第二，要注意對新農保所服務主體的整合，包括對養老保險工具的整合。保證農村農民工養老保險、家庭生育扶助保險與低保生活保障保險制度的有效實施，從不同層次上總結社會養老保障制度中存在的問題，明確農村與城市之間的制度轉換渠道，逐步實現對老農保與新農保中各自優勢的有效整合，為新農保的快速向前發展奠定有效基礎。

第三，要發揮政府主導作用，為新農保搭建以城鎮企業職工養老保障為主的保險制度銜接機制，以便于處理目前農村高流動性人口進入城市所存在的社會保障轉移問題，做到對農村社會新農保在技術層面上的有效優化。

本文為新農保未來發展設計了路線，希望實現從現行模式到目標模式的有效過渡。在過渡段實現對新農保制度與城鎮基本農保制度兩種模式的有效整合，并鼓勵并軌運行機制，從而實現最終的城鄉一體化社會養老保險制度（見圖1[1]）。

圖1基于新農保政策思路的城鄉一體化農保改革目標流程圖

三、新農保制度優化的路徑設計

（一）階段一：以統籌為主的城鄉社會養老保險制度階段。該階段一定要堅守“保基本、廣覆蓋、高彈性、可持續”的基本原則，主要以完善城鎮及農村社會基本養老保險制度與優化新農保制度為主要任務，建立城鎮與農村在農保方面的有效銜接機制，爭取讓新農保能全面覆蓋農村社會居民與城市社會居民。

以新農保與農民工養老保險制度的對接機制為例，新農保應該著重強調農民工的職業屬性特征及流動程度問題，確保在城市具有穩定工作關系與住所的農民工除戶籍之外其它任何待遇與城鎮職工無異，并切實將農民工農保納入到城鎮養老保險中，即使農民工流動到哪里就業，都能保證他們享受到合理合法的社會保障權益。為此，城鄉雙方都要實現對社會養老保險信息的互聯網化建設，確保數據共享和自由傳輸，實現異地關系的有效轉移，確保新農保在城鎮養老保險制度的技術轉移層次上具有穩定技術支撐，真正實現對農民人口在城鎮權益的有效保障。

（二）階段二：從城鄉統籌向城鄉一體化新農保階段過渡。伴隨我國城鎮化的不斷推行，戶籍制度也在2015年被逐漸放開，大量農村人口涌入城市也讓城鄉二元經濟結構逐漸趨于弱化。城鄉發展差距的縮小也意味著城鄉經濟差距的縮小，那么新農保轉軌成本問題就需要妥善解決。在這一點上，本文認為新農保必須在3個層面上做到有效優化：第一，要提升農村社會新農保的統籌層次，實現以地區為基本單位的全面統籌管理機制；第二，要改變目前新農保社會統籌中所指代的基礎養老金部分，它僅僅是新農保社會資金統籌的一部分，并不是社會統籌賬戶的全部內容，所以伴隨國家針對農村社會保障財政投入的進一步升高，有必要為新農保社會統籌賬戶，明確統籌賬戶中資金的具體來源及籌資主體的具體出資比例，最終保障資金能夠全面完整到位；第三要做到對社會養老保險及農村社會養老保險制度的籌資模式統一，確定養老金繳費的支付標準、基金投資模式，盡可能將城鄉養老保險制度中的傳統統一制度性問題消除，建立全新的城鄉農保制度過渡機制，實現兩地之間關于新農保制度改革的有效溝通。

（三）階段三：城鄉一體化發展。從數據顯示來看，2050年我國在城市化水平方面將會突破70%，這代表了城市與農村在居民收入差距上進一步被縮減，而農村人口增長比重也會下降，達到城鄉二元經濟結構的逐漸弱化。同時在2050年以后，我國在兩制度轉換方面的時機也已經完全成熟，政府所要做的就是極力推動城鄉一體化的新農保發展進程，確保新農保在社會養老保險制度中占有重要位置[2]。

四、對新農保實踐的進一步優化對策

（一）構建科學合理的政績考核機制。地方政府管理發展新農保實際上是一種博弈行為，所以他們必須通過構建科學合理的政績考核機制才能更加注重對經濟發展目標中民生領域的發展，一掃傳統中以GDP論成敗的政績考核機制，也摒棄社會保障機制發展中可能存在的片面做法。具體來說，一定要將考核指標從單一轉化考核轉化為多元化考核，豐富考核指標，同時也將動靜兩態指標相結合，明確地方政府政績考核標準。

另外，政府也應該在統籌安排新農保工作過程中合理解決新農保制度中可已經存在的養老金賬戶預期壽命隱形財政壓力等問題，強化政府職能，同時也強化對新農保民生問題的投入力度。更重要的是，應該為新農保的有效推進建立相應的政府激勵約束機制，全面充分的監督中央政府對新農保的工作投入，降低地方政府可能存在的消極應付風險，提升中央政府查處消極應付狀況的概率與懲罰力度，為新農保建設開創有效發展空間。

（二）強化地方經辦管理的服務能力構建。目前我國農村在新農保建設經辦方面的基礎設施水平還較差，經辦能力也非常欠缺，所以地方政府應該配合地方督促和加大鎮村兩級的服務平臺構建，充實技術人員，積極建設完善工作機制，提高地方經辦管理服務機構的工作執行力。再者，地方經辦管理服務機構也要應該將服務范圍、服務項目進行有效拓展，將服務延伸到社區街道，真正實現“四不出村”，即繳納報稅不出村、參保登記不出村、領取待遇不出村與權限查詢不出村，真正實現對農村社會人員的全面便捷服務模式。

（三）優化新農保的網絡信息建設。網絡信息化建設必然成為農村社會新農保優化發展的必經之路，所以應該加速建設農村新農保基于“一號、一網、一卡”的新農保信息管理系統，盡早實現新農保的全面網絡信息化，加速信息系統的本地化改造進程，強化新農保社會保險數據庫體系，并進一步規范信息管理模式，以此來構建以地方、縣、鄉為主的多級貫通網絡，甚至形成能夠延伸到街道的四級網絡信息管理體系。如此一來，農村企業職工信息系統網絡就能實現無障礙連接，確保新農保中的一切內容管理都能相互協調，達到數據庫信息共享目的，讓新農保工作能夠在農村社會順利開展下去[3]。

總結

除上述觀點以外，我國農村社會養老保險在立法實踐方面也要做到明確而具體，切實確保新農保機制能夠健康可持續發展。克服目前所存在的“政府主導型”農保問題，克服在制度設計方面政府政策執行的上下矛盾。總而言之，我國社會養老服務機制的建設與社會養老保險優化方式一定要從多元化角度出發考慮問題，以體現國家對解決“三農”問題的關注與決心。在保障農民養老基本生活問題的同時，也同時推動農村經濟的快速全面發展，為我國城鎮化的進一步快速發展奠定堅實基礎。

[1]何英華.新型農村社會養老保險制度問題及對策探析[D].鄭州：河南大學,2013.

[2]韓俊江,韓燁.建立新型農村社會養老保險制度的思考[J].東北師大學報（哲學社會科學版）,2013(3):123-127.

[3]萬婕.我國新型農村社會養老保險制度優化研究[D].青島：中國海洋大學,2013.84-99.

[責任編輯 劉金榮]

C913.7

A

2095-0438（2017）05-0022-04

2016-12-06

朱坤（1975-），男，安徽蚌埠人，五河縣委黨校信息科講師，碩士研究生，研究方向：公共管理。