芻議章鳳鎮一事一議財政獎補政策實施的問題及對策

左自春　張劍葉

摘要：介紹了章鳳鎮一事一議財政獎補工作開展現狀，分析了章鳳鎮一事一議財政獎補政策實施存在的問題，提出了完善章鳳鎮一事一議財政獎補政策實施的對策。

關鍵詞：章鳳鎮；一事一議財政獎補政策；實施；問題及對策

中圖分類號：F812.8 文獻標識碼：A DOI：10.11974/nyyjs.20170132071

根據2008年中央1號文件精神，國務院農綜改工作小組聯合財政部和農業部印發了《關于開展村級公益事業建設一事一議財政獎補試點工作的通知》，確定了云南等3省為第一批村級公益事業建設一事一議財政獎補試點。一事一議財政獎補，就是以農民籌資籌勞到位為前提，按照籌資籌勞的一定比例給予農民補助的政策。一事一議財政獎補有利于激發村民和村干部參與農村公益事業建設的積極性，完善農村民主議事機制，促進城鄉協調發展的同時推動社會主義新農村建設。

1章鳳鎮一事一議財政獎補工作開展現狀

章鳳鎮位于德宏州隴川壩子底部，是隴川縣政治、經濟、文化、交通樞紐中心，適合種植甘蔗、水稻、玉米、油菜、水果等多種作物。章鳳鎮轄7個村民委員會，93個自然村，151個村民小組，2個社區居民委員會，24個居民小區，43個居民小組，共15149戶52571人，其中：農業人口8706戶34768人，2015年全鎮農村經濟總收入59904萬元，農民人均純收入8833元。

2008年以來，章鳳鎮嚴格按照一事一議財政獎補會議精神，認真開展了一事一議財政獎補工作。項目建設方面，2008年以來，章鳳鎮申報項目95個，審批項目72個，受益農民2.1萬人。項目總投資2352萬元，其中群眾籌資48.04萬元，群眾籌勞折資235.44萬元。申請上級財政獎補資金856萬元，其他來源資金1212.52萬元。通過一事一議財政獎補政策的實施，一定程度上改善了各村的基礎設施建設，提高了群眾日常生產生活條件。資金管理與使用方面，章鳳鎮對一事一議項目資金實行先建后補、鎮農經站報賬制管理的辦法，遵循專款專用、分村核算的管理原則，前期從各村先組織完成項目的籌資籌勞工作，項目完成后經鎮農經站等部門組織驗收，工程質量符合要求、相關資料（合同、驗收表和稅務發票等）齊全的，依照財政報賬制支付資金。項目資金專款專用，不得另作他用。組織協調方面，建立了由鎮財政、農經、扶貧等相關部門參加的工作協調機制，鎮政府負責指導全鎮一事一議財政獎補工作；鎮財政、農經、扶貧等相關職能部門全力配合，做好申報項目的可行性論證審核和竣工驗收；鎮政府負責轄區內工作的組織實施。經過7年多的努力，章鳳鎮一事一議財政獎補工作取得了一定成績：推動了農民致富奔小康步伐；促進了干部作風的轉變；健全了多元化投入公益事業建設機制；農民參與公益事業建設的熱情更加高漲。

2章鳳鎮一事一議財政獎補政策實施存在的問題分析

由于受經濟發展狀況、地理條件、村民生活水平、村干部組織能力、政策可操作性、財政獎補資金量、資金使用管理制度不完善等多種因素的制約，章鳳鎮村級公益事業建設“一事一議”財政獎補政策在實際執行中也存在一些問題，現結合工作實際分析如下。

2.1議事組織工作不到位

村干部是一事一議財政獎補政策實施的中堅力量，在籌資籌勞項目中發揮著帶頭示范、指導培訓等重要作用。可以說，村干部既是項目的組織者，也是實施者和監督者，其自身素質和工作積極性是一事一議財政獎補政策實施的關鍵。章鳳鎮下轄各村部分村干部工作能力不強，凝聚力和號召力不足，加之對對獎補政策掌握不到位，尤其在籌資籌勞的對象、范圍、程序、管理和資金的使用等執行上存在偏差，因而在一事一議財政獎補項目建設上難以帶動村民同心共進，影響了政策實施效果。

2.2對建成項目維護不足

一事一議財政獎補項目建成后，還需要對項目進行定期管護，否則項目終難發揮應有作用，得不到村民的認可，同時也會挫傷村民村民籌資籌勞的積極性。例如，村內水利設施建成后，如果沒有人負責引流、除沙，則會導致干涸；如果沒有人對水資源使用進行管理，則會導致浪費、污染等。導致項目維護不足的主要原因，就在于項目養護基金不足。章鳳鎮2008年剛開始實行村級公益事業建設政策時，上級財政獎補的資金量小，而要求鄉鎮上報的項目數多，增加了鄉鎮工作人員的工作量，最終造成項目報了一大堆，但批復獎補下來的資金量少（1個項目獎補1萬元左右），村組要建的項目缺口資金大，加之一事一議籌資實行嚴格的上限控制，很大程度上限制了村級公益事業建設的能力和規模，對建成項目的維護則更加困難。

2.3民眾意識淡薄，籌資籌勞任務難完成

目前，很多農村年輕人都喜歡外出打工或經商，留在村里的主要是老人和小孩。外出的農民認為自己不在村里，享受不到公益事業，所以不愿意籌資籌勞；村里的農民也會認為，公益事業是長久的、是大家的，外出農民不愿意籌資籌勞，那么自己也不愿意交，最后導致大家都不愿意籌資籌勞。一些村干部也擔憂較多，例如怕麻煩、怕踩紅線、怕農民負擔反彈，因而在執行一事一議財政獎補政策時也畏首畏尾。具體來說，章鳳鎮下轄各村一事一議財政獎補政策實施存在“三難”問題：開會難，農村青壯年大多外出打工或經商，在村里的村民主要是老年人和兒童，開會時參會人員基本是湊數，無從議事或發表可行性意見；籌資難，部分村民根本不愿意拿錢，認為墊錢也應是政府的事情，部分村民公益事業意識的淡薄會帶動其他村民也不愿意拿錢，結果就是籌資難以到位；籌勞難，如前所述，村里青壯年大部分外出，留在村里的以老年人和兒童為主，極少數青壯年不外出也忙于個人生產，無暇顧及公益事業，村委會也沒有相關的激勵或懲罰措施，使得籌勞任務難完成。

3章鳳鎮一事一議財政獎補政策實施的完善對策

章鳳鎮要提升一事一議財政獎補政策的實施效率，就要解決好當前政策實施過程中存在的各種問題，充分激發鎮政府、村集體和農民多個主體的協同治理效應。

3.1強化政策宣傳力度，提高基層民主決策能力和議事效率

強化一事一議財政獎補政策的宣傳力度。要把相關政策宣傳到村、入戶，讓農民群眾和社會各界充分了解新型村級公益事業建設運行機制，一方面激發村民和村干部參與一事一議財政獎補項目建設的熱情，另一方面爭取更多的社會支持，拓寬項目資金籌集渠道。章鳳鎮各村可以利用廣播電視媒體、宣傳標語、村組群眾會議等方式，大力開展一事一議財政獎補工作的宣傳培訓工作，同時制定針對項目建設領導班子、專業財會人員等的培訓制度。

加強農村兩委班子的建設，提高基層民主決策能力。從章鳳鎮近年來開展一事一議財政獎補工作的情況來看，只要是一事一議工作搞的好的村，都有一個好的領導班子。可見，村干部在一事一議財政獎補政策實施過程中至關重要。因此，章鳳鎮要努力加強各村兩委班子建設工作，不斷提高村干部的政策執行能力，增強為民服務意識和責任意識，提高基層民主決策能力。

突破議事范圍限制，提高議事效率。為了避免因村民外出務工等帶來議事難的問題，章鳳鎮可以改變以往以村為單位的議事方式，以受益群體為議事單位，對項目進行分組議論、分段議論和分類議論，以此提高議事效率。

3.2建立以鎮為主的項目管理體制

章鳳鎮現有的一事一議財政獎補項目管理辦法實行分級管理，以縣為主，項目經村級申請、鄉鎮審核、縣級審批、省級備案，申報程序復雜，資金下撥環節多，效率很慢。為此，章鳳鎮有必要建立鎮級報賬機制，把一事一議財政獎補的資金和籌資籌勞折資均納入鎮級財政專戶，由鎮財政所專管人員審核項目合同和相關票據，對合格項目預留一定比例質量保證金后給予報銷。這樣，節省了許多審批環節，也能確保項目得到有效監督。

針對建成項目維護不足的問題，隴川縣每年應從財政獎補資金中拿出一部分用于對已建成的項目的日常維護，減輕村組的經濟負擔，保障村民籌資籌勞項目的長期實施效果。按照“誰投資、誰受益、誰管護”的原則，實現項目維護與管理方法的多元化，明確相關的管理責任人和資金保管、使用辦法，通過制度化形式確保項目管護的規劃化，確保建成的項目真正發揮應有的效益。

3.3強化民眾的自主治理意識，按項目受益群體籌資籌勞

幫助農民樹立自主治理意識，讓越來越多的民眾主動參與到民主議事程序中。要讓農民真正認識到，村級公益事業的最大受益主體就是農民自身，只有積極參與到一事一議財政獎補政策實施中，才能獲得更多利益。章鳳鎮要切實把出資出勞作為財政獎補的依據，以此確定農民獲得財政獎補的金額和范圍。同時，鼓勵多渠道的籌資籌勞方式，例如允許農民通過直接籌資、籌勞折資、以資代勞等方式積極出資出勞，激活政府的財政獎勵和補助。同時，完善相關激勵和約束機制，避免部分村干部在一事一議財政獎補政策實施中不作為以及部分農民搭便車獲利等行為，確保農民參與籌資籌勞的積極性不受不公平現象的破壞。

按照項目受益群體籌資籌勞。從議事決策的角度看，參與議事的人越多，越難達成一致意見。章鳳鎮采取各村全體戶籍人口為議事單位的做法，部分農民外出務工難以參加議事導致了“議事難”，而長期生活在村里的農民（包括少部分居住在村里的外籍戶口）又會對籌資籌勞的公平性產生質疑，這就導致了“議難決”。所以，建議章鳳鎮采取以項目受益群體為議事和籌資籌勞單位，改變以往的平均主義做法，對積極參與議事、籌資籌勞的農民采取特殊對待。例如，增加積極參與籌資籌勞的農民的獎補金額和比例，對相關項目采取“特惠制”財政獎補；對于那些不積極參與議事和籌資籌勞的農民，則通過強化宣傳動員等方式，激勵他們參與村級公共物品供給；對于少部分在項目中受益卻“搭便車”的農民，則應采取一定的懲戒和教育措施，促進籌資籌勞工作的順利開展。

總之，一事一議財政獎補政策是對傳統的農村公共產品供給模式的重要突破，開創了我國農村公共產品供給的新模式。只有努力實施好一事一議財政獎補政策，才能切實推動農村公共事業的發展，提高村級公共物品供給的有效性。