南南合作視野下的中拉論壇

何曉靜

[內容提要]隨著國際體系進入轉型期，世界多極化格局深度發展，通過與發展中地區的整體性外交升級，南南合作成為中國外交的重要使命。在繼中國一東盟對話、中非合作論壇、中阿合作論壇等機制之后，中國一拉共體論壇于2015年正式成立，標志著中國實現了對發展中地區整體外交的全覆蓋。中拉論壇的建立是新世紀以經貿聯系為核心的中拉關系深入發展的必然結果：一方面，中國南南合作戰略深度發展需要拉美國家的全面參與；另一方面，拉美國家努力尋求自身發展道路也為中拉多邊合作機制的建立提供了契機。需要指出的是，中拉論壇也面臨雙邊關系基礎相對薄弱、貿易結構相對單一、歐美長期主導等一系列挑戰。如何構建符合雙方利益的長效合作機制，如何在雙邊合作進入“新常態”的背景下升級并多元化貿易結構，如何推動中拉多層次交流與合作以增加雙方戰略互信，如何通過中拉合作的可持續發展提升南南合作水平等，都是中拉論壇未來發展所面臨的重要議題。

[關鍵詞]南南合作 中國一拉共體論壇 發展中地區 整體外交

[中圖分類號]F114.41

[文獻標識碼]A

[文章編號]1006-1568-（2016）05-0060-19

[DOI編號]10.13851/j.cnki.gizw.201605004

南南合作是建國以來新中國謀求發展并積極融入國際體系的重要國際合作機制。整體來看，中國的南南合作大致經歷了“支援亞非拉”、“農業國到工業國”、“工業國到現代化國家”以及“現代化國家到新興大國”四次轉型。南南合作的合作模式也由中國與發展中國家單一的政治結盟到多層次、全方位的多邊合作，從冷戰時期的77國集團，到2000年的中非合作論壇，再到2015年的中國一拉共體（“拉美和加勒比國家共同體”，簡稱“拉共體”）論壇，中國完成了南南合作整體多邊合作機制的總體布局，實現了對發展中國家集團整體性合作機制的全方位覆蓋。

本文以中國對發展中國家集體合作機制建設為視角，通過對中拉合作論壇的緣起、籌備和成立過程進行梳理，解讀中拉論壇成立的戰略規劃，探討中拉整體合作對新時期中國外交戰略的意義，在此基礎上分析中拉論壇面臨的挑戰并展望中拉關系的前景。

一、南南合作與中國—發展中地區的整體外交

南南合作貫穿于新中國成立之后直至21世紀中國外交實踐的全過程，體現了不同歷史時期中國的總體外交戰略，是中國為謀求自身發展、建立穩定的安全環境而建立的國際合作統一戰線。在先后與東盟、非洲和阿盟建立論壇式合作機制之后，與拉丁美洲的全方位合作成為中國完善全方位外交格局的最后一塊重要拼圖，是中國踐行南南合作以及實現多邊外交布局的里程碑事件，展現了中國參與國際事務，積極推動世界和平發展的外交戰略，完整勾勒出新時期中國在參與地區合作和完善伙伴關系的基礎上逐步參與多邊合作的外交路線。

國際國內局勢的變化形塑了中國南南合作理念的歷史演變，構建了不同時期南南合作的內容和特點，而中國一發展中國家整體外交布局的完成反映了中國幾十年外交實踐以及參與國際機制的經驗總結。

（一）中國南南合作與整體外交的理念發展

整體來看，中國南南合作與整體外交理念的演變經歷了以下三個階段：

第一階段：“三個世界”理論時期，尋求發展中國家結盟，實現政治突圍。在新中國成立之后，關于世界革命的分工問題，毛澤東和斯大林曾經多次進行討論，斯大林建議中國多做東方和殖民地、半殖民地國家的工作，蘇聯對西方多承擔些義務，多做些工作。因而，從戰后的整個國際政治譜系來看，中國對第三世界國家具有很強的凝聚力。50年代中期以后，隨著與蘇聯的交惡，中國開始考慮突破建國初期的“一邊倒”戰略，打破美蘇爭霸的兩極格局，團結以亞非拉發展中國家為主的“中間地帶”，爭取歐洲、日本等第二世界，反對霸權主義和強權政治。1974年2月22日，毛澤東在會見贊比亞總統卡翁達時提出“三個世界”理論，主張亞非拉等同屬“第三世界”的國家應團結起來，以實現發展中國家在國際政治領域內的突圍。

“三個世界”理論是中國共產黨對國際政治局勢作出的科學判斷，是毛澤東國際戰略思想的核心內容之一，是毛澤東統一戰線思想的延續，突出了第三世界在中國國際政治戰略體系中的重要作用，也是中國參與南南合作的理論根源。按照“三個世界”理論，中國政府明確將加強同第三世界的團結與合作確立為外交政策長期的重要內容，時至今日，這仍是我國新時期外交戰略的重要組成部分。“三個世界”理論號召世界各國，尤其是第三世界國家，為了民族的獨立和世界和平加強團結與合作，建立國際統一戰線，共同反對霸權主義。在這一思想的指導下，全球范圍內的發展中國家進行了跨區域團結，以南南合作為紐帶，創建了不結盟運動和77國集團，打破了美蘇對國際體系的絕對主導權，走出“第三條道路”。

第二階段：“和平與發展”時代主題時期，與發展中國家進行廣泛的合作，促進共同發展。改革開放以后，面對新的國內國際局勢，中國通過經濟建設提升自身實力，逐步融入世界經濟體系，從一個“體系外國家”變成一個“體系內國家”。鄧小平繼承和發展了毛澤東的“三個世界”理論，進一步提出“東西南北問題”，并指出和平與發展是當今時代的兩大主題，認為要解決發展問題需要加強南北對話與南南合作，而解決南北問題的辦法是南南之間發展合作，只有南方國家自己發展之后，南北對話才切實可行。鄧小平的南南合作和南北對話的思想為推動新世紀的發展中國家合作、促進中國以及世界的發展奠定了理論基礎，是我國加強與第三世界國家全方位合作，構建合作機制及擴大國際統一戰線的指導思想。這一時期，發展中國家通過跨區域的合作成立15國集團等多邊合作體系，以更切實的方式推動“南南合作”和“南北對話”。

1992年，江澤民在黨的第十四次全國代表大會的報告中提出中國將為維護世界和平與推動國際新秩序的建立做出不懈努力，并強調“加強同第三世界國家的團結與合作是我國對外政策的基本立足點”。2005年，中國政府正式發表《中國的和平發展道路》白皮書，強調中國堅持自身和平發展，尊重各國人民自主選擇社會制度和發展道路，向全世界闡述了維護世界和平、促進人類社會共同發展的決心。

第三階段：“命運共同體”時期，謀求發展中國家的多邊整體性合作。進入2l世紀以來，全球發展格局與中國發展的內外環境經歷新的變化。隨著中國與其他發展中國家在世界經濟體系中的重要性上升，全球發展開始向有利于以中國為代表的新興經濟體以及其他廣大發展中國家的方向轉移，發展中國家成為全球經濟的重要增長點。同時，中國與亞非拉發展中國家經濟聯系不斷增強，發展中國家在中國對外經濟合作中的地位進一步提升，中國政府明確提出發展中國家是我國外交政策的基礎，是新時期中國外交戰略的重要組成部分。黨的十八大以來，新一屆中央領導集體提出“積極有所作為”的方針，加強外交頂層設計和戰略謀劃，倡導和踐行新型國際合作觀念。中共十八大報告強調：“加強同廣大發展中國家的團結協作，維護發展中國家的正當權益，支持廣大發展中國家在國際事務中的代表性和發言權，永遠做發展中國家的可靠朋友和真誠伙伴。”

2014年4月，習近平在中央國家安全委員會第一次會議上首次提出“既重視自身安全，又重視共同安全，打造命運共同體，推動各方朝著互利互惠、共同安全的目標相向而行”。2015年9月26日，習近平發表題為《謀共同永續發展做合作共贏伙伴》的重要講話，承諾中國將努力維護國際和平，以和平促發展，并努力“提高發展中國家代表性和發言權，給予各國平等參與規則制定的權利”，清晰界定了中國多邊外交的整體目標，并指出中國將在國際合作中秉承“義利相兼、以義為先”的義利觀，“為發展中國家經濟增長和民生改善貢獻力量”。“命運共同體”和新型義利觀的提出展示了中國努力謀求與發展中國家共同進步的決心，為構建集體安全體制提供了新的理論思路，是中國建設更具凝聚力的國際統一戰線的重要創舉，體現了新時期中國擴大開放、尋求區域合作共贏的外交理念，進一步發展和豐富了南南合作的理論基礎，拓寬了南南合作的范圍并加強了南南合作的制度化發展。

（二）南南合作視野下中國與發展中國家的整體合作

相比傳統的雙邊外交，多邊合作是新時期國際組織的重要形式，發展中國家之間的地區性多邊合作有利于凝聚各國力量，實現集體發聲和規模效應。面對國際體系的轉型和經濟全球化的沖擊，為了提升在形成中的國際體系中的整體地位，贏得在國際事務中的話語權，在原有的國際秩序中處于邊緣地位的發展中國家進行了多層次整合，南南合作獲得了新的動力。其中，以金磚五國為代表的新興發展中大國的群體性崛起與外交政策的新調整，對傳統南南合作的發展產生了重大的影響，使南南合作超越了過去窮國之間互通有無的傳統互助模式，開始拓展到貿易、金融、產能乃至全球治理等各領域。

長期以來，中國對外經濟合作的重點和對象主要是發達經濟體以及周邊地區的新興經濟體，合作主要是以雙邊經濟貿易合作為主要形式，這些合作并未形成有機的整體，更沒有上升到區域治理的高度。隨著全球化的深入以及區域經濟競爭的加劇，中國的南南合作實踐采取了政治和經濟并重的方針，拓展南南合作在各個領域內的發展，推動民間力量參與南南合作，使南南合作更加廣泛深入。金磚國家、上海合作組織等平臺的建立以及“一帶一路”倡議的提出，正是以中國為代表的發展中國家謀求和平與發展而進行集體努力的體現。

發展中國家群建立的合作論壇機制突破了傳統南南合作僅局限于經貿合作的固有形式，凸顯通過加強與發展中國家合作模式的轉變來培育全球共贏性合作的新思路。具體而言，即通過區域治理，加強中國與發展中國家互聯互通戰略，促進廣大發展中國家和地區的互利共贏，最終打造發展中國家的命運共同體。

整體來看，中國以南南合作為機制，與發展中國家建立整體性合作機制的發展道路呈現出由穩定周邊到向非洲、中亞、拉美漸進式的拓展路線，這也是中國針對美國外交戰略重心重返亞太、布局中國周邊的大勢而進行的主動性戰略安排。1991年中國一東盟建立對話關系，全面開啟了以中國為一方、某一（次）區域性組織為另一方的雙邊多層互動的合作模式。2003年雙方將雙邊關系升級為戰略伙伴關系，2010年中國一東盟自由貿易區正式啟動。2000年中國創造性地設立中非合作論壇，并于當年10月在北京成功舉辦首屆部長級會議。中非合作論壇開啟了中國與非洲54個國家進行整體性外交合作的機制，同時也是中國與發展中國家集團建立的第一個“軟體國際組織”。中非論壇的成立為非洲帶來了巨大的發展機遇，從2000年到2015年，非洲是世界經濟增長最快的地區之一，世界上經濟增長最快的國家主要是非洲國家，非洲由“黑暗的大陸”成為“充滿希望的大陸”。②此后，中國先后與阿盟建立中阿合作論壇、與南亞國家創立中國一南亞商務論壇、與太平洋島國建立中國一太平洋島國經濟發展合作論壇和與拉美國家建立中拉論壇，從而基本完成其對發展中國家多邊外交的全球布局。

二、南南合作視野下的中拉合作m中拉論壇

中國一拉共體論壇的成立是中國與發展中國家集體合作拼圖的最后環節，也是中國推動南南合作、擴大國際統一戰線戰略的重要舉措，標志著中國一發展中國家集團整體性合作機制的搭建完成，體現了中國“大國是關鍵，周邊是首要，發展中國家是基礎，多邊是重要舞臺”的全方位外交布局。中拉雙方在投資、貿易等領域的迅速發展和良好的合作為拉美地區的復興提供了良好的基礎，中拉論壇的成立順應了中拉合作的歷史需求，為新時期中拉關系的深入發展奠定了制度化基礎。此外，拉美區域化合作的發展增強了其自主性，拉共體首次將美國和加拿大排除在外，成為加勒比海和拉丁美洲地區最具有代表性的區域組織機構。

（一）中拉論壇的創建過程

中拉論壇的緣起最早可以追溯到21世紀之初，自從2000年中非合作論壇成立之后，中國非常希望將這一成功經驗運用于拉美地區，但多年來都未能如愿。隨著拉美地區內部整合不斷加強，中拉合作關系通過一系列具體化的合作機制更加清晰化和明確化，中拉雙方提升交流層次，展開全方位的合作成為大勢所趨。進入2l世紀以來，中國外交著力倡導“開放包容”的合作觀、義利觀，并打造與廣大發展中國家“命運共同體”等新型國際發展理念，恰與拉美國家對外戰略的“東向”調整過程高度契合，其道德感召力極大地增強了拉美國家深化與中國合作的決心和信心。2008年11月5日，中國政府頒布《中國對拉丁美洲和加勒比政策文件》，表達了中國政府從戰略高度看待中拉關系，致力于同拉丁美洲和加勒比國家建立和發展平等互利、共同發展的全面合作伙伴關系的態度。胡錦濤在其任內多次出訪拉美地區，并于2008年發表題為《共同構筑新時期中拉全面合作伙伴關系》的演講，就發展中國和拉美各國友好合作關系作了全面闡述。

2012年6月，溫家寶出訪拉美，并代表中國政府正式提出建立“中拉合作論壇”的倡議。作為回應，2012年8月，拉共體“三駕馬車”代表團訪問中國。之后，中拉雙方高層互訪頻繁，其中重要的議題便是建立中拉論壇以及中拉雙方整體合作機制。在中國新一屆領導集體就任后，中拉高層交往繼續保持高速發展勢頭，中拉關系得到進一步深化。2013年5月，習近平訪問特立尼達和多巴哥、哥斯達黎加、墨西哥三國，增進與上述三國的政治互信，推動互利合作，鞏固傳統友誼，加強中國同拉美和加勒比地區的友好合作。2014年1月拉共體召開第二屆首腦會議，作為輪值主席國的古巴在會議上積極推動中拉論壇的建立，該會議通過了《關于支持建立中國一拉共體論壇的特別聲明》。同年4月，拉美“四駕馬車”代表團訪問中國，與中方就建立中拉論壇的具體細節和進程進行磋商。

2014年7月，習近平赴巴西出席金磚國家領導人第六次會晤，并對巴西、阿根廷、委內瑞拉和古巴四國進行國事訪問，其間提出建立平等互利、共同發展的中拉全面合作伙伴關系，構建中拉“1+3+6”的合作框架，為中拉論壇的成立奠定重要基石。2015年1月，中國一拉共體論壇第一次部長級會議在北京召開，并發表《中拉論壇首屆部長級會議北京宣言》，中拉雙方一致同意建立“中拉全面合作伙伴關系”，加強各領域的對話與協商，雙方承諾將在論壇的框架下積極推動中拉雙方進行全方位合作。

與中非合作論壇和中阿合作論壇一樣，中拉論壇也是中國與發展中國家集體建立的整體合作平臺。從中國對外整體合作機制的全局設計來看，中拉整體合作是中國全球戰略中的“必選項”，或者說是“不可或缺項”。正如“中國-拉共體論壇”的名稱所揭示的，拉共體不僅僅是中拉論壇的協調機制，而且作為論壇的一方參與其中。同時，中拉論壇強調中拉雙方在平等互利的基礎上深化雙邊合作關系，以實現共同發展。

中拉論壇第一屆部長級會議還通過了《中拉論壇機制設置和運行規劃》及《中國與拉美和加勒比國家合作規劃（2015-2019）》兩個重要文件，奠定了中拉論壇的制度性基礎，其運行機制包括部長級會議、國家協調員會議、中國一拉共體“四駕馬車”外長對話會和專業領域分論壇，并設立中拉論壇中方后續行動委員會以落實部長級會議成果。《合作規劃》確立了雙方在未來五年在基礎設施建設、交通運輸、農業、貿易和投資等領域進行重點合作，清晰界定了雙方合作的核心領域，既有前瞻性又有較強的可操作性。

中拉論壇的成立為中拉雙方的合作提供了一個穩定的制度性框架平臺，為雙方的合作共贏打下了堅實的基礎。隨著部長級會議的召開，一系列后續機制陸續開始搭建，中拉投資和貿易發展迅猛。

（二）中拉論壇創立的動力機制

中拉論壇的創立與進入21世紀以來中拉雙方的共同努力密不可分，其動力主要來自以下方面。

第一，政治互信增強。從地緣政治的角度來看，中拉相隔遙遠，長久以來雙方的交往貧乏。美國自1823年以來高舉“門羅主義”的大棒將拉美視為后院，而泛美主義更是將拉美和美國牢牢地拴在一起。冷戰時期，亞非拉同屬第三世界國家群體，然而就交往的頻率和實效而言，中拉關系卻是中國與發展中國家關系中最弱的一環。自20世紀80年代以來，新自由主義席卷拉美多國，給拉美帶來了經濟的快速增長。然而，近年來拉美經濟增速整體放緩，外債、貧困、失業、通脹等一系列社會問題涌現，促使拉美國家對華盛頓共識主導的發展模式進行反思。作為最大的發展中國家，中國一直以來奉行“防御性現實主義的安全策略”，進入新世紀后中國積極參與地區及區域性合作，融入現有國際體制的構建，尋求與發展中國家和地區的集體合作，提高了中國的國際聲譽，增強拉美國家對中國的信任。

與此同時，拉美中左翼力量迅速崛起。1998年查韋斯贏得大選，2002年巴西勞工黨領袖盧拉當選為總統，隨后，左翼政黨在秘魯、玻利維和烏拉圭等國相繼贏得大選，極大地改變了拉丁美洲的政治生態。到2015年初，中左翼力量執政的拉美國家已超過10個，人口則高達拉美總人口的70%左右，國土面積涵蓋拉美總面積的80%以上。拉美左翼力量的崛起以及拉美經濟發展的強勁勢頭賦予拉美國家政治經濟上更多的自主性和可選擇性，并使美拉之間的分歧加大。中國在堅持自身政治文化特色的前提下，探索出了一條以改革開放為核心、積極融入國際秩序為路徑的發展道路。中國成為發展中國家探索適合自身發展路徑而獲得成功的范例，為拉美中左翼政府提供了政治多元化發展的非西方參照，中國在改革開放和國家建設上取得的成就也為面臨發展瓶頸的拉美國家提供了有價值的借鑒。在全球化深化發展的語境下，同為第三世界的中國和拉美在世界多極化、南南合作、地區貿易一體化以及構建新的國際政治經濟秩序等一系列國際問題上立場一致，雙方都表現出進行更加深入和廣泛合作的意愿。

第二，中拉經濟交往迅速發展。相比中國與其他發展中國家的關系，中拉政治與文化交流進展相對緩慢，然而中拉在經濟上有良好的合作基礎。隨著中國經濟的快速發展，特別是在中國加入WTO之后，中拉經貿交往迅速發展。一方面，中拉經濟結構互補性強，拉美能源資源儲量豐富，糧食產能豐沛，能夠向中國提供可持續發展所需的重要原材料和農產品，中國則可在基礎設施建設和資金方面為拉美提供助力。聯合國拉美和加勒比經濟委員會2013年發布的統計數據顯示，中國經濟每增長1個百分點，可拉動拉美經濟增長0.5個百分點。因此，拉方非常重視加強對華合作，搭乘中國經濟增長快車的意愿強烈。目前，中國已成為大多數拉美和加勒比國家的第一大或第二大貿易伙伴國。從2000至2014年，中拉貿易總額從126億美元飆升至2626億美元，增長了2l倍。2014年底，中國在拉美的直接投資存量達到989億美元。中拉貿易占中國對外貿易總額的比重也從2000年的2.7%上升到2014年的6.1%。從貿易總額和中國投資存量來看，中拉經貿關系的發展勢頭超過了同樣以論壇形式與中國展開全面合作的中非和中阿經貿關系。2014年，中非和中阿貿易總額分別為2220億和2512億美元，中國對兩個地區的投資存量分別為300億和100億美元。中國與非洲、阿盟各國都處于世界經濟鏈條中的低端，產品具有相似性，因而存在相互競爭。相比之下，中拉經濟結構互補性遠大于競爭性，產品差異度大，因此中拉有廣闊的合作前景，雙方在經貿領域的進一步合作必給中拉雙方帶來更多的發展機會。

另一方面，面對當前全球經濟有效需求不足和流動性過剩等兩大挑戰，中國政府順應南南合作的歷史趨勢，瞄準需求潛力巨大的發展中國家和新興市場，尤其是拉丁美洲，通過打造具有“包容性發展”特色的多邊合作機制，不僅可以加速自身經濟結構完善和順利實現模式轉型，而且能夠盤活供給與需求，快速拉動未來世界經濟增長，獲得雙贏。對拉美而言，中國不僅是拉美國家豐富的初級產品和原材料的重要市場；同時，作為全球性資本輸出大國，中國也是許多拉美國家重要的融資來源。在許多拉美國家經濟不景氣、貨幣貶值嚴重、外資紛紛出逃的背景下，中國資本逆勢而上，已成為拉美外資的最主要來源。拉美國家本身在很長一段時間保持了經濟發展的良好勢頭。盡管2008年后國際金融危機之后全球經濟出現疲軟態勢，拉美大部分經濟體仍舊保持快速增長，南方共同市場成為世界第四大經濟體。經濟實力的增長和貿易的快速發展也促進了雙方物質、信息、人員的聯系，推動了雙方在心理上的迅速接近。

第三，拉美區域一體化的迅速發展。一直以來，拉美在中國全方位外交戰略布局中具有重要意義，但雙方遲遲未能建立常態的合作機制，一個重要因素是拉美國家之間差異較大，缺少有效的整合，而中國欲建立一對一的雙邊合作機制則耗時耗力。另外，中拉之間缺少戰略支點，中國曾經嘗試通過多邊區域性組織與拉美國家發展關系，但美國幾乎主導了除拉共體之外的所有拉美區域性和次區域性組織，中國始終處于被動境地。進入21世紀，拉美一體化呈現由初級向高級、從單一向復合型方向發展的趨勢，為中國與拉美各國之間建立多邊協調機制提供了平臺。拉美國家以次區域組織為基礎，通過增進共識逐漸過渡到區域性組織的漸進式路徑加強了區域一體化的發展，不僅傳統的拉美地區機制不斷煥發新的活力，一批新興的區域或次區域一體化組織也陸續成立。“玻利瓦爾美洲聯盟”（2004年）、“南美洲國家聯盟”（2008年）、“拉美國家共同體”（2010年），“太平洋聯盟”（2012年）等組織相繼問世。2011年12月，拉共體正式成立，成為第一個囊括拉美地區33國的成熟的區域性組織，并將美國和加拿大排除在外，增強了拉美國家的自主性，也為拉美與其他國家和國家集團的關系發展奠定了基礎。

拉美區域性組織積極推進世界范圍內的多邊合作，進一步促進了拉美一體化的快速發展，也為其探索跨地域多邊協作模式積累了經驗，如拉共體與歐盟攜手打造的拉共體-歐盟國家首腦會議，推進拉美國家和歐盟的跨地區性戰略合作。中國也與拉美區域組織建立起不同形式的對話機制，如成為美洲開發銀行正式成員國，成為拉美一體化協會的首個亞洲觀察員等。拉共體成立后不久便與中國開展對話和合作，拉共體“三駕馬車”與中國建立外長對話機制，而后加勒比共同體（簡稱“加共體”）輪值主席國的加入，最終形成拉美“四駕馬車”與中國的交流平臺。

三、中拉論壇面臨的挑戰及應對策略

作為一個跨地域的國家間合作機制，中拉論壇的發展也受到諸如美國的牽制和歐洲的競爭、中拉之間的差異以及拉共體自身的局限等外部制約因素和內部潛在沖突因子的影響。

（一）內部因素

第一，中拉論壇對拉共體的依賴不言而喻，拉共體的發展某種程度上決定了中拉論壇的未來走勢。拉共體成立后，在強化拉美一體化、塑造拉美整體認同方面起到了重要的粘合劑作用。然而，拉共體自身的發展也具有諸多不確定性，主要體現在：首先，拉美地區的國家間組織眾多，與拉共體規模相近的美洲國家組織仍由美國主導，部分拉共體成員國家仍舊視其為重要的拉美區域性組織。在將來的發展中，如何避免不同組織之間議題和理念的沖突，保持組織內部的凝聚力是提高拉共體運行效率的一個重要挑戰。其次，各成員國對拉共體未來的定位也爭議較多，委內瑞拉和厄瓜多爾等國家強調拉共體的政治經濟一體化以取代日益式微的美洲國家組織，而一些本地區的大國，如巴西、阿根廷則強調經濟一體化的優先性。最后，拉共體內部差異分歧較多，并非鐵板一塊。從地緣政治上看，鄰國間歷史和領土糾紛盤根錯節，有較多內部沖突隱患。而在意識形態上不同思潮此起彼伏，既有古巴這樣的左翼，也有墨西哥這樣的右翼。進入2016年，委內瑞拉深陷危機，而左派的巴西則舉步維艱，總統羅塞夫受到彈劾。經濟上，各成員國在發展程度和方向上也呈現出較大差異，一些大國為了保護民族產業而在貿易一體化進程中不時出臺一些貿易保護主義政策。拉共體成員國與中國的雙邊關系也各不相同：既有與中國建立了戰略合作伙伴關系的委內瑞拉、墨西哥，也有仍未建立外交關系的巴拿馬、巴拉圭等國；既有貿易往來頻繁的阿根廷等國，也有交往甚少的中美洲和加勒比國家。部分拉美國家擔心中拉經濟合作的最大得益者將是與中國關系較深的委內瑞拉、哥斯達黎加等國。當然，中國大規模參與拉美基礎設施建設并向拉美國家提供巨額貸款，這也必然會引起部分拉美大國擔心地區格局的改變以及自身在區域內的影響力被削弱。

第二，目前中拉經貿合作的主要形式是拉美向中國出口初級產品和原材料，中國參與拉美基礎設施建設并向部分拉美國家提供貸款，經濟結構的高度互補性使中拉貿易在很長一段時間將保持良好的增長勢頭，然而這也導致拉美經濟界擔心現有的中拉經貿關系會復制美歐在拉美的貿易模式，進一步造成拉美國家的去工業化，使拉美陷入對中國的依賴。多家拉美媒體對中拉論壇第一屆部長會議的報道都凸顯了兩個關鍵詞：“2500億美元”和“馬杜羅”。“2500億美元”在標題和導語等醒目位置的高頻率出現表明拉美媒體期待中拉合作能給拉美經濟和社會發展帶來機遇，然而部分媒體將此次會議的召開置于委內瑞拉總統馬杜羅赴石油輸出國組織成員國家尋求幫助的語境之下，也表明拉美各界對中拉合作性質的質疑，并擔心中國加大在拉美的存在會造成拉美國家對中國產生經濟乃至政治上的依附性。2014年后，中國經濟進入“新常態”，經濟增速放緩，經濟結構面臨優化升級；與此同時，拉美經濟增長速度也出現整體下滑，國際油價下跌更是極大地沖擊了該地區依賴能源初級產品出口的委內瑞拉、厄瓜多爾等國。在此背景下，中拉貿易增速趨緩，在一段時期內面臨動力不足的局面。

第三，國際機制的順利運行取決于各方在規則制定、費用分攤、議題設定等因素上達成共識以及面對各種突發危機和爭端的解決能力。中拉論壇是中國和拉共體成立的多邊合作機制，作為正式的國際制度，各參與者因其經濟實力、國際聲望等要素的不同而具有不同的權力。拉美各國對中拉論壇運行機制的第一個顧慮即是論壇的主導權歸屬問題，對于中國占據論壇主導地位的擔憂可能在一定程度上造成中拉之間的紛爭，并進而影響中拉合作效果。

中國對拉美國家的上述關切作出了及時和正面回應。首先，中拉論壇在首屆部長級會議通過的宣言中指出，“論壇由中國和拉共體成員國外交部牽頭”，并強調中拉“具體合作倡議的落實或有關規則的通過將由中國同有關拉美和加勒比國家具體商定”，以及“給予加勒比國家特殊待遇”。中拉合作部長會議由拉共體輪值主席國、承辦國和中國共同主持，這體現了論壇平等的原則，也賦予拉共體輪值主席國更大的地區號召力，有助于拉共體一體化進程的發展。其次，“3×3”產業合作模式更加明確地指出雙方合作將服務于各自的經濟轉型和產業升級，并闡述了“企業主導、商業運作、社會參與、政府推動”的中拉合作模式，強調了企業和商業機構是中拉合作的主體地位，凸顯了中拉論壇作為雙方跨區域經濟合作平臺的性質。②最后，中拉論壇旨在建立靈活、包容的溝通機制，以增強中拉雙方互信、擴大共識，為進一步深化合作打下基礎。中拉論壇首屆部長級會議通過的《北京宣言》明確提出雙方合作將“將遵循靈活和自愿參與的原則，符合各自國內政策和法律法規，并且不應影響任何各方事先已經達成一致的雙邊合作項目或替代各方已經達成的雙邊協議、決定和承諾”。

（二）外部因素

盡管拉美內部一體化趨勢的深化和發展道路的多元化促進了拉美地區的“脫美”傾向，但美國因素在中拉整體合作中仍有重要影響。一方面，美國與拉美國家不僅存在著千絲萬縷的歷史與現實聯系，而且從投資、貿易與援助等主要經濟合作指標看，盡管中拉貿易的持續增長一定程度上削弱了美拉雙邊貿易對拉美國家的重要性，可美國在拉美的地位仍無法撼動。盡管華盛頓共識在巴西和阿根廷等南美大國遭遇質疑，玻利瓦爾聯盟（Bolivarian Alliance for the People of Our America，ALBA）也形成對美國式民主的挑戰，但美國式的民主制度在拉美國家仍然有許多忠實的擁護者，美國在拉美的影響力依然強大。另一方面，從美國全球戰略和地緣政治來看，拉美仍然是美國實施全球戰略的重要依托，美國對拉美政策的變化不過是新形勢下的政策調整。政治上，奧巴馬政府努力改善同古巴、委內瑞拉等拉美左派國家的關系，宣布與委內瑞拉關系正常化，在斷交54年后與古巴復交。經濟上，奧巴馬在其第二任期內顯著加大了對拉美地區的投入，扶持拉美地區“太平洋聯盟”，重視拉攏巴西等地區大國，通過打造“平等合作伙伴關系”，借助拉美大國的影響力，進一步控制拉美事務的話語權，并將拉美地區的墨西哥、智利、秘魯三國拉入由其主導的跨太平洋經濟伙伴關系協議。鑒于中美大國關系仍舊是中國外交戰略的關鍵，中美關系的穩定是確保中國安全環境的重要因素，因而中國與拉美國家的合作也不會觸及美國在拉美的核心利益。

中拉關系中另一個不可忽視的重要因素是拉美與歐盟的關系。拉美各國曾是西班牙、葡萄牙等歐洲國家的殖民地，無論是從政治體制還是語言和文化認同上看，歐拉比中拉之間都更為接近，拉美國家也始終是西班牙等老牌殖民大國國際政治布局中的重要因素。經濟上，歐洲和拉美的經濟聯系比中拉更加密切，而深處債務危機的歐洲和中國一樣需要拉美的原料和初級產品，這些構成了中歐拉三角關系中潛在的競爭點。近年來，面對拉美豐富的資源和巨大的發展潛力，歐洲各國積極推動歐拉雙邊關系的發展，以德國為代表的歐洲國家極力促成歐盟一拉美峰會的召開，加大對拉美各國的直接投資，帶動了新世紀歐拉雙邊貿易穩步發展。歐盟成員國是拉美重要的投資者和貿易伙伴之一，并與墨西哥、智利和哥倫比亞等國簽訂了自貿區協議。傳統的歐拉合作體系不斷加強，新的機制也在逐漸培育。成立于1991年的伊比利亞美洲國家首腦會議（Ibero-American Summit）迄今已經舉辦了24屆，其成員國囊括了19個拉美和加勒比國家以及西班牙、葡萄牙和安道爾三國，并接受意大利、比利時、法國等歐洲國家為“聯系觀察員國”。2013年1月和2015年6月分別召開了第一屆和第二屆拉共體一歐盟國家首腦會議，旨在加強歐盟和拉美在各領域內的團結協作。

中國政府堅持和平的外交政策，在中拉論壇成立之初，中國政府明確指出中國與拉美和加勒比國家間的合作是南南合作框架下的發展中國家間的相互支持，不同于國際關系中的聯盟關系，因而不會影響、更不會取代各自與其他國家和其他地區間已有的交往與合作。

四、中拉論壇及中拉關系前景評估

首先，中拉論壇不同于基于政治互信和傳統友誼基礎上設立的中非和中阿合作論壇，也不同于基于周邊戰略部署的中國一東盟對話關系。面對“中國威脅論”甚囂塵上以及西方國家對中國式的“雙贏”合作模式的質疑，中國應該在中國一拉共體的合作過程中堅持“義利相兼、以義為先”的義利觀，深化中拉雙方全方位、多層次合作的同時促進拉美經濟結構調整，推動拉美國家的區域一體化，提升中國在拉美的形象，擴大共識，提高中拉雙方的互信。

其次，中拉論壇以論壇的形式首次將中國和拉美的所有發展中國家聯合起來，也是中國第一次在美歐影響強大的地區進行“1+N”模式的跨區域合作，是中國突破傳統的亞非歐外交部署的重要嘗試，也是中國南南合作深入發展的戰略創新。相比中國和其他發展中國家的集體合作，中拉經貿合作在雙邊合作中占有核心地位。基于中拉雙方經濟的互補性，在中拉論壇的框架下中拉經貿關系將得到進一步發展。中拉第一個五年規劃指出雙方力爭在10年內使雙邊貿易額達到5000億美元、雙方投資存量達到2500億美元。為了推進中拉關系的深入發展，中拉需要突破相互貿易的結構性逆差，改變中國依靠進口拉美大宗商品和向拉美出口制成品的單一貿易模式，并在經貿關系日益密切的基礎上實現雙方在更廣泛領域內的對話與合作。

再次，從拉美的角度來看，中拉論壇的設立為拉美和加勒比地區經濟發展提供了機遇，同時賦予該地區更多的政治、經濟獨立性，使拉美地區贏得更多的關注，提高了一段時間以來被歐美所忽視的拉美的國際地位。美國和西方國家紛紛開始考慮新的拉美政策以收復失地，俄羅斯也積極推進與拉共體對話機制的建立。2015年6月，歐盟一拉共體第二屆首腦會議在布魯塞爾召開，會議旨在新的國際局勢下重建歐盟與拉美國家的合作。中拉論壇是以拉共體為支點建立的合作，中拉論壇的發展某種程度上受制于拉共體的一體化進程。如何照顧拉共體中不同成員的利益，提高拉共體的凝聚力，從而提高中拉論壇對于中拉關系的全面推動也將是很長一段時間內中拉論壇需要面對的重要任務。

最后，隨著中國與發展中國家多邊合作機制的全覆蓋順利實現，下一步的重點任務即是對論壇機制的深度耕耘，通過精準操作，推動合作機制的品質升級，以經貿合作為抓手，推進中國與發展中國家集團的全方位合作，打造真正的命運共同體。中國在未來相當長一段時期仍應立足通過推進南南合作以促進南北對話，在中國實力上升并對國際體系帶來新的變化動力后，中國需要充分意識到自身的大國地位，在獨立自主和融入體系之間獲得恰當的平衡，同時也應該以最大發展中國家的身份積極參與國際體系的轉型，為建立新的公平公正的國際新秩序作出自己的貢獻。

[收稿日期：2016-01—28]

[修回日期：2016-08-04]

[責任編輯：陳鴻斌]