淺談農村土地承包經營權確權登記關鍵環節的質量控制

廖沖斌

【摘 要】完成農村土地承包經營權確權登記是確保農村經濟發展的主要前提和保障，不僅可以有效保障廣大農民的權益，提高農民的經濟收入，同時還可以規范農村的土地管理。本文首先說明了土地承包經營權確權登記的重要性，然后分析了土地承包經營權確權登記中存在的問題，最后詳細闡述了土地承包經營權確權登記關鍵環節的質量控制。

【關鍵詞】土地承包經營權；確權登記；農村；質量控制

一、農村土地承包經營權確權登記的重要性

（一）為我國農業的發展建立良好的環境

2014年中央“一號文件”中明確規定，農業現代化是我國工業化、信息化和城鎮化等快速發展的必要條件，是促進農村經濟發展的最關鍵因素，而要想實現農業現代化，最明顯的標記就是農村土地的適度規模經營。此外，在 2013 年的中央“一號文件”中還明確提出：鼓勵、引導農村土地承包經營權向專業種植大戶、家庭農場等新型規模經營主體有序流轉。但土地流轉順利完成的最關鍵因素又是土地的權屬明確、產權清晰等問題。而對農村土地承包經營權進行確權登記頒證，可以明確土地經營權的主體歸屬問題，并采取物權的方法對土地進行登記管理，最終實現權屬明確、產權清晰、主體唯一以及流轉有序等目的，為農村經濟的發展以及農民生活水平的提高奠定堅實的基礎。

（二）有利于保護農民權益

在我國《物權法》中明確規定，農村土地的承包經營權是農民的財產性權利，農民是權利主體受益者，享有對自己土地占有、使用、收益、處分等權利。此外，我黨十八屆三中全會也明確規定了“在堅持和完善最嚴格的耕地保護制度前提下，賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保等權能”。而對農村土地承包經營確權登記頒證，能依法確立農民承包經營土地上的各項權利，并使用權利證書和權利登記記載等方式把農村土地承包經營權落實到每一個農戶、每一個地塊，為農民的合法權益提供有效的法律保護，從而增加農民的積極性，提高農作物的產量。

二、農村土地承包經營權確權登記中存在的問題

（一）確權登記中未實行全程控制，工作質量受影響

某地區農村土地承包經營權確權登記頒證及數據庫建設項目，經公開招投標由一家測繪公司以偏低的價格中標。但在確權過程中，由于測繪公司進場時間較遲，技術人員配備不足，而要求完成的時間較緊，工作任務繁重，加上該縣山區田地面積小，承包土地碎片化，農戶承包地不集中，農戶外出務工多，因此在承包地塊分布公示圖、確認圖上很難完整體現和簽章，影響了確權工作的進度和質量。由于整體要求高、工期緊，項目為了趕進度、有簡化流程、審核不到位、簽字不全的現象，未嚴格實行全程質量控制，未把握住關鍵環節工序質量，以致嚴重影響了項目工作質量。

（二）管理隊伍弱化，不利于成果維護使用及檢查驗收

農村土地承包與流轉、農村“三支”監管與集體產權制度改革、承包糾紛調解仲裁、農民負擔監管、新型農業經營主體發展等諸多職能，一直由農經部門承擔。政府機構經過改革，目前鄉鎮農經機構已撤銷，縣一級農經局建制保全的區縣非常少，工作人員不固定、不專業、不穩定，管理隊伍弱化，多數地區項目沒有按照規定聘請監理公司，給農經工作及確權登記頒證業務開展和日后土地承包常態化管理等日常工作帶來了嚴重影響，不利于確權登記頒證成果過程質量控制，成果管理、使用和維護。

三、農村土地承包經營權確權登記關鍵環節的質量控制

（一）明確生產技術流程

確權登記一展開，首先就應該建立各級負責確權登記的工作機構；然后再進行各個層級的宣傳動員培訓工作，同時收集確權的基礎資料，包括二輪延包臺賬、農戶戶籍資料，輔助資料，航空攝影正射影像、行政邊界資料和行政區劃代碼。根據收集的影像和行政邊界以及輔助資料制作調查工作底圖，同時根據收集的臺賬和戶籍資料開展摸底調查，摸底調查和工作底圖制作完成后便可進行外業實地權屬調查和地塊位置調繪。外業調查完成后，需在內業對外調數據進行數字化處理，并農業部統一下發的地塊編碼規則為每一個地塊編號，形成一個初始的確權數據庫。然后對確權數據進行審核公示，公示無異議后進行簽字確認工作，簽字確認完成，便可進行權證制印。之后，根據相關規范對確權數據中形成的數據和檔案進行歸檔整理。最后，建立確權登記數據庫和信息管理平臺。

（二）質量控制內容

1.調查成果檢查。

包括控制點、界址點、地塊分布圖、調查信息等要素進行幾何精度檢查和農戶信息以及地塊信息等各類要素是否符合確權登記要求等；

2.調查要件檢查。

包括調查登記全過程形成的資料，含資料收集階段、外業權屬調查和農戶及地塊信息調查階段、公示糾錯階段、簽字確認階段、制證頒證階段等形成的證明、權屬來源、圖、表、冊、卡、簿、證等成果進行檢查；

3.數據的規范性檢查。

包括入庫數據的數學基礎、屬性結構、分層及其層名、編碼規則、屬性項定義、屬性項之間關系、屬性值邏輯一致性、有效范圍等進行規范性檢查；

4.統計匯總一致性檢查。

包括數據成果與原始數據、圖件、表冊等要素的一致性檢查；

5.附件質量檢查。

包括元數據及各類資料（原始資料、文檔資料）等正確性和完整性的檢查。

（三）質量控制方法

1.人工檢查。

人工進行檢查主要內容包括數據和影像之間的精度，數據的分類精度等。

2.自動檢查。

自動進行檢查的內容則包含了地圖的投影、圖層名稱、拓撲關系、成果圖件和簿冊的一致性等。

3.人機交互檢查。

人機交互檢查主要利用質檢軟件來完成，將圖形數據按照質檢要求進行檢查，確定每層要素之間的邏輯關系，人工檢查將檢查的問題進行排查，以確保要素之間的對應關系是正確的。

（四）檢查要點

確權登記項目要經過資料收集與分析、制作工作底圖、外業實地調查、內業數據處理、外業公示糾錯與簽字確認、審核登記發證、歸檔建庫等重要工序，每個工序都有各自的要求和特點，質量檢查點也不相同，結合成果的質量檢查對宜出現的問題進行了總結，列舉出以下主要檢查點，對后期實施過程以供參考：

1.對首件成果應進行系統性檢查，將工作中的難點重點，進行統一認識、統一技術標準、統一工作方法，為工作的全面鋪開總結經驗；

2.堅持實地逐地塊調查的原則。調查規程要求土地承包經營權確權登記要達到位置準確、面積精確、承包農戶認可。所以必須堅持實地逐地塊調查，堅決杜絕隔山打牛、坐在村委會或指界代表家里隨想象勾繪地塊指定權利人現象，這是保證成果精度與準確的關鍵，對這一工序，檢查必須嚴格執行之；

3.在確權登記頒證實施過程中，對存在糾紛的地塊，重點檢查在實施過程中是否對其進行了詳實的記錄，記錄是否清晰、完整，后期是否跟進處理；

4.在公示糾錯后的簽字確認工序中，切記村組干部或技術公司人員非委托授權代簽現象發生，這一步非常關鍵，必須嚴格落實執行；

5.由于收集使用資料的數據格式、坐標系統不同，檢查數據轉換后是否符合規定要求，采用程序進行數據轉換檢查，如地形圖、地籍圖等資料；

6.權屬調查需制作工作底圖，在制圖前應檢查影像是否進行預處理，要素是否完整，與矢量數據疊加是否精準；

7.承包地塊的名稱、面積、四至、空間位置等內容，外業調查標繪時由于作業人員粗心造成錯繪情況，檢查時需參考表冊、圖簿進行一致性檢查；

8.地塊要素代碼與調繪底圖不一致，采用程序進行符合性檢查；

9.數據庫中套合調查工作底圖對其要素進行完整性、代碼正確性的檢查；

10.矢量數據采用不同方法獲取地塊空間數據，需對拓撲關系進行合理性檢查；

11.數據庫中地塊面積與表冊不符，按要求面積量算是地塊水平投影面積的量算，面積量算的相對誤差不得超過 5%，特別注意面積相差0.01畝現象的處理。采用程序對地塊面積進行正確性檢查，如耕地面積、地塊面積、小面積分攤、面積匯總。

四、結語

綜上，農村土地承包經營權確權登記涉及各級管理部門之間的溝通與協調工作，同時也是一項對技術、人力資源等方面的要求較高，要想準確、高效地掌握農村土地經營權信息，需要全面熟悉掌握工作內容和要點，從不同層面進行分析，選擇有效合理的措施進行質量控制。

參考文獻

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[2]田維武.土地承包經營權確權外業測量流程及實施[J].城市地理.2015（12）