我國濕地保護的法律制度研究

摘要：濕地作為一種重要的生態系統，具有強大的生態凈化作用。濕地除了能夠提供豐富的工業原料和農業產品，同時對維持生態環境，保護動植物物種以及緩解洪澇災害都有十分重要的意義。然而隨著我國人口的迅速增長，濕地范圍內的開發以及污染排放日益增加，濕地功能受到了威脅，同時我國缺乏濕地方面的專門立法。本文將以扎龍濕地為例，借鑒美國等發達國家的經驗，提出相關的問題，分析我國現階段濕地立法中存在的問題并提出解決方案。

關鍵詞：濕地保護；扎龍濕地；立法

濕地和海洋、森林并稱為地球三大生態系統。濕地可以過濾污染物，凈化水體，為許多珍稀的野生動植物提供生存條件。我國擁有豐富的濕地資源，是世界上濕地面積第四的國家。雖然我國濕地面積大，但是人均占有量低，分布不均衡。但是我國濕地退化日趨嚴重，迫切的需要對濕地的專門立法保護。本文將以扎龍濕地為例，對濕地的立法保護進行進一步的研究。

一、扎龍濕地簡介及濕地特征分析

（一）扎龍濕地概述

扎龍國家級自然保護區位于黑龍江省西部烏裕爾河下游齊齊哈爾市及富裕、林甸、杜蒙、泰來縣交界地域。保護區由烏裕爾河下游流域一大片永久性季節性淡水沼澤地和無數小型淺水湖泊組成，濕地的周圍是草地、農田和人工魚塘，主要保護對象為丹頂鶴等珍禽及濕地生態系統。 總面積21萬公頃，為亞洲第一、世界第四，也是世界最大的蘆葦濕地，是中國首個國家級自然保護區，被列入中國首批“世界重要濕地名錄”。扎龍景區是國家 AAAA級旅游景區，景區內湖澤密布，葦草叢生，是水禽等鳥類棲息繁衍的天然樂園。世界上現有鶴類15種，中國有9種，扎龍有6種；全世界丹頂鶴不足 2000只，扎龍就有400多只。1998年扎龍保護區發生了特大洪水，2001年發生了特大荒火，我們不得不反思扎龍濕地中存在的環境問題，深思我國現存濕地法律保護制度中存在的缺陷。

（二）扎龍濕地自然災害成因分析

水患的發生是降雨和下墊面條件綜合作用的結果。氣候異常、植被破壞和洪設施標準過低固然是洪災形成的重要原因，但根據松嫩平原的水文地理條件、洪災發生形成過程以及當地人水爭地的現實問題，我們認為：由于人類開墾和破壞，濕地及其功能的喪失和退化，也是造成1998年松嫩流域特大洪災的重要原因之一。70年代以后，由于連年干旱，管理不善，蘆葦退化嚴重，許多葦塘變成旱塘，蘆葦濕地面積減少了13.33萬hm2。濕地數量的大幅度減少和質量的下降首先導致濕地蓄水容量減少。嫩江流域濕地面積已較建國初期減少50%以上，局部地段濕地率減少為10%以下。儲水空間變小使洪峰向下游推進。而嫩江下游地表坡降極小，河道曲折，洪水宣泄十分緩慢。濕地疏干，草根層破壞，植被演替也降低了濕地對洪水的攔蓄性能。由于缺少了濕地的攔蓄沉積作用，洪水中的懸浮物、污染物得不到凈化，危害人民群眾的身體健康。沿江筑堤后，許多原本依靠汛期洪水泛濫補給的湖泡，割斷了與嫩江水系的聯系，淡水補給不足，隨著湖水不斷蒸發，湖水鹽度逐漸上升，水質變壞。濕地破壞后，濕地向地下水補給水分的功能喪失，降低了地下水儲量。濕地疏干后，濕生植被演變為中生或旱生植被，覆蓋率降低，擴大了地表蒸騰蒸發，加劇了干旱化、鹽漬化和風沙化程度，導致區域環境惡化。

二、我國濕地立法現狀

目前，我國在國家層面上尚無濕地保護和管理的專門法律法規，而是對濕地的具體類型如森林、草原、水域等進行分別保護，其法律依據主要體現于憲法、環境法、自然資源法以及行政法、刑法和民商法等法規及相關規章之中，其中直接引用“濕地”概念的有：《中華人民共和國農業法》《中華人民共和國自然保護區條例》《林業事業費管理辦法》《海洋自然保護區管理辦法》《林業工作站管理辦法》《中華人民共和國海洋環境保護法》《城市規劃強制性內容暫行規定》，涉及濕地保護的則有包括《憲法》在內的19部法規。地方層面的濕地保護專門立法取得了重要的突破。目前，黑龍江、湖南、江西、廣東、陜西等省份已開先例。《黑龍江省濕地保護條例》于 2003 年 6 月 30日通過，并于同年 8 月 1 日生效。之后，《陜西省濕地保護條例》《江西省鄱陽湖濕地保護條例》《遼寧省濕地保護條例》《廣東省濕地保護條例》《甘肅省濕地保護條例》《寧夏回族自治區濕地保護條例》《湖南省濕地保護條例》《內蒙古自治區濕地保護條例》相繼出臺生效，不少地方的濕地保護條例也正在審議之中。相關濕地保護條例的出臺為國家濕地保護和地方濕地保護立法提供了借鑒與參考。

不難發現，我國現行立法不能凸顯濕地的保護價值，對濕地保護的法律法規界定也比較模糊，法律法規也缺乏協調性，管理部門眾多，權責不夠明確，缺乏響應的司法救濟。

三、美國濕地保護的立法啟示和借鑒

（一）美國濕地保護立法

美國濕地保護法律體系是由聯邦、州和地方政府三級效力各異的濕地保護法律法規構成。美國憲法中有關條款是相關法律法規的法律基礎。美國法律中確立了濕地許可管理制度、濕地補貼補償制度、生態效益補償制度。

濕地許可制度是1972年《水污染控制法》中確立的一項制度。向可航行的水體傾倒物質必須有工程兵部的許可證。美國憲法第五修正案規定政府在對濕地利用采取限制措施之前應當舉行聽證會，并允許當事人向法院提起申訴，在進行了這些程序之后，政府仍然決定對濕地采取限制措施的，在采取限制措施之后要對濕地所有人予以補償。20世紀70年代起美國開始實行濕地陰陽方案。1992年，40家銀行參與了該項目，促進了濕地的恢復和重建。

從濕地保護實踐來看，美國濕地保護已經取得了很大的成果。濕地損失及退化程度均得到有效控制，但是仍然存在濕地法律體系較混亂、跨州濕地保護不力、所有權與環境權的沖突未合理解決等不足之處。

（二）國外濕地保護立法對我國的參考

分析美國的濕地立法，對照我國現行濕地方面有關立法，會發現我國現存濕地方面立法存在諸多問題。基于此我認為在我國濕地立法方面可以進行如下幾個方面：我國要明確界定濕地的法律概念，引入社會公眾監督機制 ，兼顧濕地的利用、開發與保護，加強經濟手段對濕地予以保護，杜絕對其過度的開發與利用，最大限度地減少公共利益和個人利益的沖突，努力實現兩者的平衡，進一步完善濕地保護立法體系，加強各部門之間的協調與合作。

四、結語

我國現存環境立法仍存在諸多問題，濕地作為生態環境中的重要一環，濕地立法更是我國環境立法中的重中之重。我國濕地方面的環境立法仍處于起步階段，借鑒美國等發達國家很有必要。尋求適合我國的濕地立法就是我們研究的方向。

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作者簡介：苑美琦（1990-），女，漢族，黑龍江齊齊哈爾人，現為西安建筑科技大學環境與資源保護法學專業2014級研究生。