人事檔案造假動(dòng)因的成本收益分析與啟示

張弛+何思源

摘 要：人事檔案造假行為背后往往有著非常深刻的經(jīng)濟(jì)動(dòng)因。本文基于成本收益分析思想，從直接成本與懲罰成本兩個(gè)角度探析人事檔案造假成本，并從人事檔案功用的角度著重分析人事檔案造假收益，進(jìn)行成本與收益的衡量與比較，分析影響其成本與收益的關(guān)鍵因素，并從經(jīng)濟(jì)學(xué)視角提出“一提二降三調(diào)整”的干部人事檔案造假治理對(duì)策。

關(guān)鍵詞：人事檔案；檔案造假；成本收益分析；造假動(dòng)因；防治策略

1 引言

人事檔案是記載個(gè)人經(jīng)歷、學(xué)歷學(xué)位、政治面貌、工資職任的重要文件材料，不僅真實(shí)而全面地再現(xiàn)了一個(gè)人的真實(shí)面貌，而且是組織對(duì)干部進(jìn)行選拔、任用、考核的基礎(chǔ)和依據(jù)，更是支撐我國人事制度正常運(yùn)轉(zhuǎn)的重要憑證。然而近年來，干部人事檔案造假現(xiàn)象屢被通報(bào)，卻難以根絕，“帶病提拔”“年齡美容”“學(xué)歷造假”等現(xiàn)象時(shí)有出現(xiàn)。人事檔案造假歸根結(jié)底是一種違法行為，經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為人有趨利避害的本性，人的行為大部分是由利己動(dòng)機(jī)所支配的。一般說來，違法者都是以利己為初衷的，是具有相對(duì)穩(wěn)定的違法偏好和追求違法收益最大化的理性主體，在決定是否違法、何時(shí)違法、實(shí)施何種違法行為時(shí)，要考慮預(yù)期的違法收益和違法成本。只有在預(yù)期收益高于預(yù)期成本時(shí)，違法行為才會(huì)發(fā)生。[1]當(dāng)前，我國人事檔案保管與利用制度中存在的一些問題使得造假者能夠以較低的成本換取較高的收益，這就是干部人事檔案造假現(xiàn)象屢禁不止的關(guān)鍵所在。因此，成本收益分析法有助于從人事檔案造假者的視角出發(fā)，分析其實(shí)施造假行為的決策考量和內(nèi)在動(dòng)因，并對(duì)癥下藥，抑制不正確的激勵(lì)因素，增加造假成本，最終讓造假者回到自覺守法的正確軌道中來。

2 人事檔案造假的成本分析

2.1 人事檔案造假的直接成本。人事檔案造假的直接成本是指直接用于造假過程的各項(xiàng)費(fèi)用，即在造假過程中投入的人力、物力、財(cái)力資源。一般說來，該項(xiàng)成本與人事檔案造假防控體系的嚴(yán)密程度具有明顯的正相關(guān)關(guān)系。我國人事檔案造假防控體系大致可分為以下三個(gè)部分：一是“源頭控制”，在歸檔時(shí)便對(duì)人事檔案內(nèi)容的真實(shí)性進(jìn)行鑒定；二是“過程管理”，嚴(yán)格執(zhí)行人事檔案保管制度，杜絕相關(guān)人士接觸并篡改檔案內(nèi)容；三是“間接監(jiān)管”，保管人員應(yīng)充分保障人事檔案內(nèi)容的真實(shí)，在其工作出現(xiàn)紕漏時(shí)有關(guān)部門應(yīng)追究其相關(guān)責(zé)任，敦促檔案工作者切實(shí)履行職責(zé)。由此可見，我國人事檔案造假防控體系十分嚴(yán)密，基本實(shí)現(xiàn)了人事檔案管理的全程控制。但如果嚴(yán)密的防控體系無法得到貫徹實(shí)施，則必將成為“無源之水”“無本之木”。一方面，由于部分檔案保管人員工作態(tài)度不認(rèn)真，責(zé)任心不強(qiáng)，玩忽職守，在某種程度上為人事檔案造假大開方便之門；另一方面則來自權(quán)力的干擾，在大量檔案造假案例的背后都能看到權(quán)力角逐的影子，檔案部門作為“清水衙門”，話語權(quán)較低，更容易受到權(quán)力的制約；此外，傳統(tǒng)紙質(zhì)檔案確實(shí)存在涂改、抽換較為容易的客觀情況。由于防控體系的失效，使得造假簡易可行，大幅降低了人事檔案造假的直接成本，從而導(dǎo)致檔案造假屢禁不止。

2.2 人事檔案造假的懲罰成本。

2.2.1 嚴(yán)厲性。懲罰的嚴(yán)厲性是指對(duì)造假的人處以多大的處罰。顯然，懲罰的嚴(yán)厲性必定要大于造假行為的收益，否則人人就會(huì)有選擇違法的動(dòng)機(jī)。在我國，直接涉及對(duì)人事檔案造假行為進(jìn)行處罰的法律法規(guī)主要有《中華人民共和國檔案法》《干部人事檔案造假問題處理辦法》《檔案管理違法違紀(jì)行為處分規(guī)定》等。根據(jù)《檔案法》第二十四條，對(duì)“涂改、偽造檔案的，由縣級(jí)以上人民政府檔案行政管理部門給予警告，可以并處罰款；造成損失的，責(zé)令賠償損失”；在《干部人事檔案造假問題處理辦法》中，則詳細(xì)規(guī)定了處罰的嚴(yán)重程度。然而，這些法律法規(guī)在具體實(shí)施過程中卻遇到了非常嚴(yán)重的問題——度量標(biāo)準(zhǔn)過于模糊?！陡刹咳耸聶n案造假問題處理辦法》以情節(jié)較輕、情節(jié)較重、情節(jié)嚴(yán)重并造成惡劣影響三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)來確定懲罰的嚴(yán)重程度。然而，情節(jié)的嚴(yán)重程度又該如何衡量？在沒有任何可靠標(biāo)準(zhǔn)的情況下，衡量嚴(yán)重程度便成為一件主觀性極強(qiáng)的事情。同樣，《辦法》中規(guī)定，“涉嫌違法犯罪的，由司法機(jī)關(guān)依據(jù)有關(guān)法律處理”，但除了偽造印章可以入罪以外，其余的行為并沒有明確的法律條文予以規(guī)定。

2.2.2 確定性。確定性是指人事檔案造假行為有多大的可能性被發(fā)現(xiàn)并受到懲罰。對(duì)于確定性的衡量，常用的一個(gè)指標(biāo)便是違法究責(zé)率，即違法者因違法而被揭露并由機(jī)關(guān)追究其責(zé)任的數(shù)量同違法總量的比。如果違法究責(zé)率很低，就算有嚴(yán)密的法律體系和強(qiáng)大的懲罰力度，那也是形同虛設(shè)。懲罰的確定性對(duì)違法行為的威懾力有時(shí)甚至高于嚴(yán)厲性，因?yàn)?，“如果違法者在實(shí)施違法行為之前或者違法行為實(shí)施階段知道自己將毫無疑問地要受到法律的懲罰，會(huì)消除違法者的僥幸心理和逃避法律責(zé)任的主觀心理預(yù)期。因?yàn)?，即便是最小的惡果，一旦成了確定的，總令人心悸”。[2]近年來，各地屢屢查出人事檔案造假事件，筆者分析了最近幾年人事檔案造假的典型案例，發(fā)現(xiàn)被查處的起因多半是由于他人舉報(bào)，部分是由其他罪行，比如受賄、濫用職權(quán)等牽連出來，經(jīng)過常規(guī)檔案審查程序查驗(yàn)出來的則相對(duì)較少，而更多的人事檔案造假行為仍然處于“潛伏狀態(tài)”?？梢?，就人事檔案造假本身而言，其違法究責(zé)率是相對(duì)較低的，這就導(dǎo)致造假者可能會(huì)懷揣著僥幸心理而走上違法亂紀(jì)之路。

2.2.3 及時(shí)性。及時(shí)性是指從違法行為的實(shí)施到受到懲罰之間間隔時(shí)間的長短。貝卡里亞認(rèn)為：“懲罰犯罪的刑罰越是迅速和及時(shí)，就越是公正和有益的。這是因?yàn)椋悍缸锱c刑罰之間的時(shí)間隔得越短，在人們心中，犯罪與刑罰這兩個(gè)概念的聯(lián)系就越突出、越持續(xù)，因而，人們就很自然地把犯罪看作起因，把刑罰看作不可缺少的必然結(jié)果。”[3]在懲罰強(qiáng)度不變的情況下，人事檔案造假立刻被發(fā)現(xiàn)和幾年后被發(fā)現(xiàn)是不一樣的，這便是經(jīng)濟(jì)學(xué)中所說的“時(shí)間偏好不一致”。以轟動(dòng)全國的“造假書記”王亞麗為例，其于1994年開始檔案造假，之后的升遷也一直伴隨著不斷造假的過程，直至在2009年事發(fā)，前后共計(jì)15年的時(shí)間，她在其中享受著操縱權(quán)力的快感和紙醉金迷的生活，過長的間隔時(shí)間會(huì)滋生僥幸心理，同時(shí)也會(huì)為司法部門審理案件增加難度，而在其間，造假者給國家和人民造成的損失更是難以估量。

導(dǎo)致人事檔案造假懲罰成本的確定性較低和及時(shí)性較差的原因都可歸結(jié)為監(jiān)察機(jī)制的缺失。人事檔案管理的監(jiān)察主要包括檔案部門的鑒定與檢查、紀(jì)檢部門的巡查以及社會(huì)公眾的監(jiān)督。首先，由于人事檔案的保密性和檔案部門的相對(duì)封閉性，社會(huì)公眾往往難以接觸人事檔案，更遑論對(duì)其管理與使用進(jìn)行監(jiān)督。其次，雖然法律法規(guī)均對(duì)檔案造假行為予以規(guī)定，但目前紀(jì)檢部門對(duì)檔案造假行為的關(guān)注度仍然相對(duì)較低。最后，作為人事檔案管理主體的檔案部門，一方面由于人員素質(zhì)較低導(dǎo)致“監(jiān)守自盜”現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，另一方面由于檔案部門自身并沒有司法權(quán)且處于政府部門的邊緣地位，導(dǎo)致其往往“心有余而力不足”。

3 人事檔案造假的收益分析

干部人事檔案造假主要是圍繞“三齡兩歷一身份”進(jìn)行，造假可以“無中生有”，令學(xué)歷低的人得到高校文憑，普通群眾獲取干部身份；可以“混淆是非”，刪去對(duì)自己不利的材料，或是給別人添加不利材料來打擊報(bào)復(fù)；可以“瞞天過?！?，修改年齡、黨齡、工齡以使自己符合某項(xiàng)要求，獲得某種利益；可以“移花接木”，將本屬于別人的榮譽(yù)、機(jī)會(huì)等占為己有。由此可見，人事檔案造假的收益非常之高。那么，檔案所記錄的信息為什么能有如此大的效用呢？筆者認(rèn)為原因有二：一是人事檔案的信息價(jià)值，人事檔案收存一個(gè)人的履歷、自傳、鑒定（考評(píng)）、政治歷史、入黨入團(tuán)、獎(jiǎng)勵(lì)、處分、任免、工資等方面的有關(guān)文件材料，通過人事檔案可以最全面地了解一個(gè)人的信息；同時(shí)，相比于其他方式，通過人事檔案獲取個(gè)人信息是快捷高效、成本最低的方法。此外，由于人事檔案具有原始記錄性，同時(shí)也有較為完善的法律保障和制度配套措施，因此其承載的信息也具有相對(duì)的可靠性。上述幾種特性使得人事檔案成為當(dāng)前了解一個(gè)人過往情況的最佳途徑。因此，人事檔案造假便扭曲了信息傳輸?shù)闹饕?，加劇了信息不?duì)稱情況的發(fā)生，提高了道德風(fēng)險(xiǎn)與逆向選擇的可能性。二是我國部分制度存在“一刀切”的行政劃分，比如在招聘或提拔干部時(shí)，對(duì)年齡、黨齡、學(xué)歷等情況設(shè)置了嚴(yán)格的限制，對(duì)不合要求的一律拒絕；在日常生活中，像入學(xué)、社保、退休等在年齡、學(xué)歷等方面都有嚴(yán)格的政策予以規(guī)定。在某種程度上，這種“一刀切”的手段有利于提高行政效率；但另一方面，劃線標(biāo)準(zhǔn)的合理性存疑，使得在這種標(biāo)準(zhǔn)下的利益受損者就有可能采取檔案造假等營私舞弊行為。因此，內(nèi)在的信息價(jià)值和外在的制度因素，使得人事檔案的功用在某種程度上急劇膨脹，承擔(dān)了本不該有的功能，在某些情況下甚至對(duì)一個(gè)人的命運(yùn)發(fā)揮決定性的影響。這也使得人事檔案造假的收益變得非常之大，傳遞了錯(cuò)誤的激勵(lì)信號(hào)，令部分人鋌而走險(xiǎn)。

4 人事檔案造假治理對(duì)策

4.1提升成本。

4.1.1提升直接成本。要提升人事檔案造假的直接成本，關(guān)鍵在于切實(shí)落實(shí)好其防控體系，實(shí)現(xiàn)人事檔案的全程管理和有效管理，令居心叵測(cè)之人望而卻步。首先，檔案工作者應(yīng)提高自身政治素養(yǎng)、職業(yè)道德和工作能力，嚴(yán)格遵守人事檔案收集、整理、鑒定和保管等方面的有關(guān)規(guī)定，練就識(shí)別虛假信息的“火眼金睛”，堅(jiān)守對(duì)檔案內(nèi)容的忠誠以及對(duì)國家和人民的忠誠，不因利益誘惑和權(quán)勢(shì)壓迫而成為造假的幫兇。其次，通過完善法律法規(guī)與加大執(zhí)法檢查力度斬?cái)嗌煜驒n案的“權(quán)力黑手”，嚴(yán)懲動(dòng)用權(quán)力向檔案保管人員施壓的一切行為。最后，加強(qiáng)人事檔案管理工作的電子化和信息化程度，建成全國聯(lián)網(wǎng)的干部人事檔案信息中心，運(yùn)用先進(jìn)技術(shù)構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)防火墻系統(tǒng)，提高造假的人財(cái)物投入，也可使造假者無計(jì)可施。

4.1.2 提升懲罰成本。提升人事檔案造假的懲罰成本，就是要增強(qiáng)懲罰的嚴(yán)厲性、確定性和及時(shí)性。就嚴(yán)厲性而言，我國干部人事檔案法規(guī)體系雖然相對(duì)健全，但仍然存在懲罰力度較輕、懲罰標(biāo)準(zhǔn)不明的問題。例如，我國現(xiàn)行《檔案法》是于1996年修訂的，如今已過20余年，世殊事異，社會(huì)上要求對(duì)其進(jìn)行重新修訂的呼聲不斷。有鑒于此，檔案部門應(yīng)積極推動(dòng)《檔案法》及相關(guān)法律法規(guī)中涉及檔案造假規(guī)定的修訂工作，該修訂就修訂，該廢止就廢止，該立法就立法。此外，相關(guān)部門也應(yīng)及時(shí)公布相關(guān)案件，或者出臺(tái)對(duì)相關(guān)法律條文的司法解釋，為懲罰程度的輕重?cái)M定一個(gè)合理的標(biāo)準(zhǔn)，為處理人事檔案造假事件提供可資借鑒的案例庫，避免“大事化小，小事化了”現(xiàn)象的發(fā)生。

相對(duì)于嚴(yán)厲性而言，確定性與及時(shí)性的提高則相對(duì)較為困難，但也更為重要。近年來，由于中組部積極在全國范圍內(nèi)推動(dòng)干部人事檔案專項(xiàng)審核工作的開展，使得大量造假案件浮出水面，造假行為被發(fā)現(xiàn)和懲處的概率增大。但專項(xiàng)審核工程浩大，費(fèi)時(shí)費(fèi)力，從我國當(dāng)前實(shí)際情況出發(fā)，將大范圍專項(xiàng)審核工作常態(tài)化并不現(xiàn)實(shí)，而且其明顯帶有“運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法”的色彩，一旦工作告一段落，造假行為很容易“春風(fēng)吹又生”。因此，精確打擊并及時(shí)懲處造假行為的關(guān)鍵仍要落在日常的人事檔案收集、保管與利用制度上，要做到檔案部門發(fā)現(xiàn)呈交材料有造假嫌疑的一律上報(bào)，提拔選任干部時(shí)發(fā)現(xiàn)檔案有修改痕跡的一律徹查，業(yè)務(wù)辦理時(shí)檔案信息有問題的一律暫緩。此外，進(jìn)行政務(wù)信息公開，對(duì)年齡履歷等不涉及隱私的內(nèi)容適當(dāng)向社會(huì)公眾開放，積極發(fā)揮群眾監(jiān)督的作用，“‘相信群眾，依靠群眾，從群眾中來，到群眾中去的群眾路線，一直是我們黨克敵制勝的法寶”。如果我們選任干部也這樣做，通過深入考察其德能勤績確定人選，并進(jìn)行任前公示（特別是網(wǎng)上公示），接受社會(huì)監(jiān)督，將有助于及時(shí)發(fā)現(xiàn)造假現(xiàn)象，震懾心懷不軌的不法之徒。[4]

4.2 降低收益?！皬囊欢ǔ潭壬蟻碚f人事檔案制度是官僚制度、單位制度、身份制度作用于社會(huì)場(chǎng)域當(dāng)中的政策產(chǎn)品，同時(shí)它又反作用于社會(huì)場(chǎng)域，更加強(qiáng)化和鞏固了官僚制度、單位制度和身份制度，成為中國政治控制、經(jīng)濟(jì)配給和社會(huì)管理的特有場(chǎng)景。實(shí)際上，人事檔案成為官僚制、單位制和身份制的實(shí)物性載體和制度性表達(dá)。”[5]而在市場(chǎng)化逐步推進(jìn)與單位身份不斷松動(dòng)的今天，人事檔案繼續(xù)承載如此多的功能顯然已經(jīng)不合時(shí)宜。人事檔案固然是評(píng)價(jià)個(gè)人的重要材料，但如果過分看重人事檔案，或者說讓人事檔案承載過多的責(zé)任，則往往會(huì)起到“南轅北轍”的效果，如當(dāng)前招聘、選拔存在著過分看重檔案記載而輕實(shí)際能力的現(xiàn)象，這顯然違背了人事檔案制度的初衷。此外，“一刀切”式的行政劃分方式同樣不盡合理，且不論劃線的標(biāo)準(zhǔn)是否科學(xué)，只是學(xué)歷、年齡等次要因素就卡住了無數(shù)人才，甚至兩人的生日僅隔幾天，在入學(xué)、退休、社保等方面卻享受完全不同的待遇。這才使得“三齡兩歷一身份”如此重要，也是干部人事檔案造假行為屢禁不止的癥結(jié)所在。其背后，是一套僵化的選拔評(píng)審制度和思維，必須對(duì)其進(jìn)行改革。在選拔任用人才時(shí)，要將檔案記載和實(shí)際工作成果、群眾評(píng)議等結(jié)合起來，全面判定其工作能力；另外，也需要實(shí)行彈性退休制等相關(guān)制度，減少“一刀切”狀況的發(fā)生。

4.3 調(diào)整風(fēng)險(xiǎn)偏好。通過上述分析可以得知，人事檔案造假的收益明顯高于其付出的成本，但絕大部分人卻依然選擇遵紀(jì)守法，這是因?yàn)榇蟛糠秩硕际恰帮L(fēng)險(xiǎn)厭惡者”。人事檔案造假的高收益同時(shí)伴隨著高風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)持回避態(tài)度的人一般不會(huì)選擇造假行為，而對(duì)風(fēng)險(xiǎn)持偏好態(tài)度的人則有可能為利益而不惜一切鋌而走險(xiǎn)。削弱風(fēng)險(xiǎn)偏好的一個(gè)重要手段就是加強(qiáng)普法教育，就人事檔案造假行為而言，應(yīng)切實(shí)加強(qiáng)對(duì)檔案法律法規(guī)的宣傳，增強(qiáng)群眾的法律意識(shí)，發(fā)揮法律的威懾功能和教育功能；同時(shí)，公職人員也應(yīng)牢牢樹立“為人民服務(wù)，為生民立命”的思想，不因個(gè)人利益而拋棄原則。

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