檔案存管服務供給側改革論綱

朱勝良+姜龍飛

摘 要：“推廣政府購買服務”是黨的十八屆三中全會提出的全面深化改革的舉措之一。鑒于目前全社會檔案數量急遽增長與館庫容量普遍不足的矛盾日益突出，強化公共服務供給側改革，推廣政府購買社會存管服務已成必然之勢。其次，社會化檔案存管市場目前尚處于自發的形成階段，企業資質參差不齊，行業規范空置，政府監管缺位。解決的關鍵，政府監管與行業自治雙管齊下，從設立行業準入門檻和創建制度環境入手，做大做強檔案社會存管市場，使之成為國有檔案存管體系的有效補充。

關鍵詞：政府購買服務；檔案社會存管；政府監管；企業資質；檔案安全

20世紀后期以來，隨著經濟全球化的深入推進和國內市場經濟體制的進一步拓展完善，我國作為全球最大、最具活力的發展中國家，服務外包產業發展加速，承接服務外包的能力不斷提升；即使受金融危機的影響，全球外包市場出現萎縮的情況下，中國的服務外包產業仍然保持快速增長態勢，已發展成為一種頗具競爭力的新興產業。黨的十八屆三中全會作出的《關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）強調，“凡屬事務性管理服務，原則上都要引入競爭機制”，“推廣政府購買服務”。2014年5月5日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于加強和改進新形勢下檔案工作的意見》（以下簡稱《意見》），進一步明確提出，“規范并支持社會力量參與檔案事務”；“推廣政府購買服務，凡屬事務性管理服務，引入競爭機制，通過合同、委托等方式向社會購買。規范并支持檔案中介機構、專業機構參與檔案事務”。

檔案存管公共服務的供給側改革思路能否落實，首先取決于政府意愿，其次取決于市場承接能力。本文擬根據我國檔案服務外包產業的發展現狀，重點就政府購買與市場承接能力展開論述，以期求得廣泛認同。

1 市場效率機制在公共服務領域引發創新

政府購買服務是一種新型的政府管理方式。政府作為公共服務的供給者不再直接生產公共服務，而是采取“市場運作、政府承擔、定項委托、合同管理、評估兌現”的方式來進行。這種新型的政府管理方式，源自20世紀七八十年代國際上掀起的“新公共管理”的政府改革浪潮，現已成為各國的普遍選擇。

眾所周知，在檔案存管的公共服務領域，發達國家除了建有政府檔案庫館、高等院校圖書庫館等傳統服務機構外，還建有民營檔案庫、博物館和商業性文件中心等外包服務機構，共同構建起了整個社會的檔案存管體系，成為政府購買檔案公共服務的重要對象，以最經濟、最簡捷、最有效的市場方式，使社會各類檔案得到科學規范的保管利用，從而大大提高了政府行政效率，降低了行政成本，有效地滿足了社會的多元需求，也使檔案資源和檔案存管資源得到了合理的配置。

我們國內，隨著服務外包在企業界運用成效的日益顯著，它也逐漸成為各類機構提高管理效率、降低管理成本的有效手段。目前， 除企業外，政府機關、學校、醫院、圖書館等，也在逐步擺脫“自力更生”“小而全，大而全”思想的束縛，相應進行了一些外包服務的有益嘗試。包括檔案部門在內，在一些自身能力有限或不足的業務領域，如檔案信息化建設、檔案展覽制作、安全保衛、后勤服務，以及案卷整理、著錄、鑒定、縮微等，也都不同程度地利用了外部技術力量。但在核心領域，即檔案的保管與利用方面，卻長期裹足不前，步履蹣跚，購買公共服務的意愿不強，外包服務的動力不足。尤其是代表國家檔案主體形象的公共檔案館，在政府財力有限、城市土地資源匱乏、公務機構人員編制持續緊縮的背景下，仍然固守行政手段，把申請巨額基建經費、土地配給和人員編制視為唯一，寧愿擱置效率與安全，一而再、再而三地等待、等待、再等待，也要把“自力更生”的“大而全”舊模式貫徹到底。有的省級檔案館新館的設計規模，已經高達十幾萬平方米，財政投入極其昂貴不說，人員編制若非成倍增長亦將難以應付，而且建成后預留的大部分庫房將空關幾十年。“北上廣”及東部一些省會城市中心城區的檔案館，早已陷入寸土寸金、寸金難買寸地皮的窘境，卻仍然把自建自管奉為圭臬。這種求大求全、獨家包攬的單一思維方式，顯然與十八屆三中全會《決定》的精神不符，與中央強化供給側改革的大思路相悖，也違背了國家檔案局為克服檔案系統“事多人少”的矛盾而提倡“向社會購買事務性管理服務”的要求。

2 檔案社會存管是政府購買服務的有效形式和我國檔案管理體系的重要補充

一個顯而易見的事實是，隨著市場經濟和信息化時代的到來，檔案數量的急遽增長已呈不可逆轉之勢，為應對各種突發事件的檔案雙套制及備份制的國家要求，更使這一增長速率大幅上揚，全國檔案界面對的客觀形勢非但嚴峻，而且迫在眉睫。這一爆發性增長態勢的出現，固然由多方面原因促成，但從根本上說，同中國GDP增長速率密切相關，是由我國經濟總量的快速攀升帶動并引發的，并且將在一定時期內延續，暫時還看不到它的拐點。然而遺憾的是，直到目前檔案行政管理機關和高等院校尚未開展任何有關研究，GDP增速、總量與檔案形成之間的關系，以及圍繞這一關系所可能產生的種種問題及應對之策，至今仍是檔案學術研究的盲點，也沒有受到政府檔案管理頂層設計的關注，甚至連概念都尚未形成。我們所看到的，都只是增長的現象和現象的羅列而已。

在我國，檔案存管一向由政府全包，禁止其他方面介入，這一模式延續至今已難以為繼。以上海市檔案館為例，本世紀初館藏量尚不足200萬卷，便已高居全國省級檔案館之首，短短十幾年之后，據2013年國際檔案日公布的數據，其館藏量已然攀升到300萬卷。[1]增長幅度超過了50%，不僅繼續高居省級檔案館之首，甚至超過了一些國家級檔案館。按照現行《檔案館工作通則》規定：“檔案館的基本任務是在維護黨和國家歷史真實面貌的前提下，集中統一地管理黨和國家的檔案及有關資料，維護檔案的完整與安全，積極提供利用，為社會主義現代化建設服務。”也就是說，國家各級綜合性檔案館的基本任務并非將國有檔案“全面承包”，而是應對其中的核心資源、即“黨和國家的檔案及有關資料”實行集中統一管理。除此之外的一般性檔案資源既不具備競爭優勢，也不涉及“黨和國家”的宏大元素和保密禁忌，并不屬于基本任務范疇，完全可以、也應當剝離出來，實施公共服務的供給側改革，納入“向社會購買事務性管理服務”軌道，實行外包托管，兩條腿走路，而不必金雞獨立，深陷每20年不得不建一座新館的怪圈，從而大大降低行政與維護成本，減輕國家財政和納稅人負擔。更進一步說，只要法制和監管到位，即使核心檔案又為什么不可以托管呢？美國中央情報局的檔案據信也在私企代管之列。

檔案數量飛速增長與館庫容量有限的矛盾沖突并不單一地集中在國家綜合性檔案館，而是遍及一切公私領域，尤以司法、工商、金融等行業為甚。以遼寧省本溪市明山區法院為例，該院1959年至1990年的庫存檔案數量為11325卷15718冊，到2013年2月，全院庫存檔案數量已經達到95657卷130000多冊，是1990年的8倍多，且增長速率年年遞增。[2]

再以深圳某保險公司為例，該公司每月人壽凈增單量約50萬件，全年檔案量有20萬盒，其有效契約量年增長率為15%，如果集中存放，每年起碼要增加1334 平方米的存儲空間。這種檔案管理成本的投入對于任何公司來說都是難以承受的。[3]

窺斑知豹。面對上述種種，采取檔案托管顯然是目前的最佳選擇，甚至可以說是政府財政支持以外的唯一選擇。

據國際外包協會的統計數據顯示，85%以上的世界500強企業都采用了檔案外包服務，而中國企業這一數字目前還不到5%。[4]在美國，商業性檔案文件中心已經是一個相當成熟的產業。1950年頒布的《聯邦文件管理法》授權國家檔案與文件局管理政府系統、機構團體的文件中心以及商業性文件中心。商業性文件中心由私人創辦，屬營利性機構，上世紀60年代迅速起步，主要面向工商企業提供檔案與文件管理有償服務，既有單一的寄存服務，也可提供全方位的保管、利用和處置服務。全美各大城市都設有商業性文件/檔案中心，知名的如底特律雷諾達文件中心、麥肯羅文件中心、南方文件中心等，其中雷諾達創辦至今已有120多年，為400 多家公司提供外包服務。[5]

反觀國內，政府與企業購買檔案存管公共服務的意愿普遍不強、動力明顯不足，究其原因，一方面固然是受到傳統思維禁錮，缺乏創新意識所致，在國家政策法規缺乏明確指令的前提下無人勇于擔當；另一方面也與檔案服務外包市場的社會承接能力低下、業態呈現草率有關。長期以來，在計劃經濟體制下國內的檔案存管資源全部由政府各級檔案部門、國有企事業單位所壟斷，以自建館庫、自我管理為唯一模式，檔案社會存管的概念先天缺失，市場發育后天不足。改革開放后，社會上雖然出現了一些企業和個人投資建設的商業性檔案代保管機構，但其中絕大部分都是租用倉庫或廠房改建而成，權宜之計的痕跡明顯，軟硬件條件相對簡陋，只能滿足少量、短期的檔案存管需要；低門檻，草臺班，資質不夠，能力有限。但隨著社會的發展進步，一批有志于市場開拓的社會賢達人士，正在努力改變這種狀況。他們在看準看好這個市場發展前景的前提下，為提高承接能力，以高投入為前導，使原有狀況發生了質的轉變。以上海“仁通公司”為例，創建伊始，即按國家《檔案館建筑設計規范》要求，投入近億元資金，一期工程首先設計建造了1.3萬平方米兩幢甲級檔案庫房，繼而又完成了二期工程1萬余平方米乙級庫。仁通公司是上海地區首家擁有自主產權庫房的民營企業，其檔案存管的軟硬件條件完全不亞于省市級國家檔案館。整體建筑具有抗震、防盜、防漬、防塵、防霉、防紫外線、防有害生物等“九防”功能；公司內部設有檔案管理、技術控制、安全防范等三個管理操作部門，建立了嚴格的規章制度和詳盡的操作流程；綜合防范系統配置完備，包括庫房“六重安防系統”（實時監控、門禁、紅外線、電子巡更、X射線安檢、“110”聯動報警），高壓細水霧滅火系統和霍尼韋爾新風除濕一體機系統等，“人防、物防、技防”三位一體。公司還自主開發了“檔案條形碼管理系統”、與上海通用識別技術研究所合作開發了“RFID檔案管理系統”等，完全能滿足檔案長期、足量和規范化的安全保管與利用的需要，成為檔案服務外包市場中的佼佼者和領軍企業。有這樣一批民間資本和管理人才的加入，大大提高了檔案服務外包的社會承接能力，一個多元化的檔案存管體系已初具規模，正在成為我國檔案管理體系的重要補充。

3 提升資質，修煉內功，將檔案社會存管的市場做大做強

檔案社會存管的市場業態，有一個絕非短暫的培養過程，相對于幾十年一貫的、堅如磐石的傳統管理模式，它的弱勢是顯而易見。從事這一行業的人士必須做好充分的思想準備和資金準備，摒棄機會主義立場，以干事業而非賺一票的良好心態，投入這場持久戰。這個市場絕不可能像IT產業那樣暴發，也注定不會像某些暴發戶那樣速朽。它有一個慢熱且漸進的發展過程，在這塊政府與市場鏈接的邊緣地帶，遠見卓識并非一句空話，因為誰也說不準這個過程究竟會有多長，需要創業者耐得住寂寞，站得穩腳跟，修煉內功，夯實基礎，持之以恒地將這個市場做大做強；但只要是過程，就必然會過去，一旦過去，路障清除，那矢志堅守的行業翹楚，必將成為中國的雷諾達。

對于一個總體上仍處于成長階段的市場來說，其成員質量的參差不齊是很正常的，但注重發現其中的優質成員，扶持領軍企業，無疑是引領和推進整個外包市場發展的必由之策。

所謂領軍企業，考量其資質的首要條件，是必須擁有一批高素質人才。仍以上海仁通公司為例，這家公司的董事長是一位擁有經濟學博士學位、曾長期從事經濟和金融管理的精英人士，頭腦敏銳，眼光超前，經驗豐富，人脈廣泛，遠非許多檔案中介機構由本部門退休老同志擔綱的情況可比。其管理班子的構成，非常注重對職業經理人才的使用，強調專業化、職業化，并延聘了一批從國家檔案館退下來的、擁有各自專長的資深人士，人才結構層次分明，綜合齊全；該公司還分門別類設定崗位，建立嚴格的規章制度，采用全程計算機管理，并擁有多項專利技術，整個團隊按照現代公司制度的要求組建，充滿生機與活力。

正因為擁有這樣一批高素質人才，仁通公司才具備了高起點的氣魄和高投入的遠見，以及與之相匹配的一系列發展策略和工作舉措。

仁通公司的一期檔案庫房投入使用后，按照“客戶為本，服務為先，降本增效，安全第一”的戰略，受到眾多公權機構和企事業單位的歡迎。以仁通公司為上海法院系統提供的外包服務為例。近年來上海各級法院訴訟檔案數量劇增，檔案存管的固有模式受到越來越多的現實阻擊。在市高院領導的要求下，有關部門組織力量對全市所有能夠提供檔案存管服務的供應商進行調研比較，最后鎖定仁通公司，將其確定為上海市高級法院外包服務供應商。合同約定的定向委托有兩項，一是購買仁通公司檔案庫房的寄存（代保管）服務，二是購買所寄存檔案的調閱利用服務。