成都市城鄉要素平等交換合理配置體制機制研究

王莉

摘要：在國家經濟體制改革的大背景下，成都市作為全國統籌城鄉綜合配套改革的重要試驗區，針對土地、勞動力、資本等重要要素，堅持以培育城鄉統一的要素市場為目標，推進土地制度改革、產權制度創新、戶籍制度改革、金融機制創新，探索建立城鄉要素平等交換合理配置的體制機制。隨著改革的推進，一些深層次問題和矛盾凸顯，改革進入了深水區，進一步深化改革，除了需要解放思想，開拓創新，大膽踐行外，也需要橫向（國內外）和縱向（歷史經驗）的經驗支持，需要頂層架構設計的完善等。本文分析了成都市統籌城鄉過程中，要素市場交換的歷程、經驗及問題，為構建要素平等交換合理配置機制體制提出了政策建議。

關鍵詞：生產要素；統籌城鄉；平等交換；土地產權；戶籍制度

中圖分類號：F127

文獻識別碼：A

文章編號：1001-828X（2016）036-000477-02

一、引言

生產要素，指進行社會生產經營活動時所需要的各種社會資源，它是維系國民經濟運行及市場主體生產經營過程所必須具備的基本因素。傳統西方經濟學認為生產要素包括勞動力、土地、資本、企業家才能，隨著科技的發展和知識產權制度的建立，技術、信息也作為相對獨立的要素投入生產。城鄉要素平等交換是指擁有不同要素稟賦的地域（城市、農村）或利益主體（市民、農民），站在對等的地位上，在要素市場上，對其所擁有的要素條件進行自主充分交換，以實現要素的生產力效用和收益的最大化。在目前城鄉存在較明顯發展差距的狀況下，土地、勞動力、農村產權等要素的主要載體是農村，資本、技術、城市產權等要素的主要載體是城鎮。當前由于以城鎮化為導向的要素流動引導機制的驅動，農村生產要素向城市轉移已經形成初步機制和較大的規模，但城市生產要素向農村流動的制度機制尚不具備，出現了生產要素從農村流向城市遠遠大于從城市流向農村的不平衡格局。

為了快速推進工業化進程，中國采取了半個多世紀的城鄉二元分割模式，在此模式下，中國的城鄉發展表現出明顯的城鄉分割、進程緩慢等特點，由此造成城鄉發展差距拉大、城鄉間要素流動受阻。人口的轉移集聚必然帶來土地流轉、資金流動等等，戶籍制度的背后是土地制度，農村金融創新也與土地產權、房產制度密切相關，因此，所有問題都主要集中在二元化的、不平等的城鄉土地、金融、人力等生產要素方面，因此歸根到底還是城鄉二元化的不平等的要素制度。

以犧牲農村、農業與農民利益為代價的城鄉要素不平等交換具有不可持續性，打破直至消除城鄉二元體制，提高要素的使用效率，解決好城鄉之間生產要素交換不平等、經濟社會發展不平衡等問題，是目前我國改革的重點問題，也是成都試驗區改革的重要內容。近年來，成都作為全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區，針對土地、勞動力、資本等關鍵要素，堅持以培育城鄉統一的要素市場為目標，在全國率先探索建立城鄉要素平等交換的體制機制，“成都模式”為全國統籌城鄉發展提供了寶貴經驗。作為西部地區經濟核心和全國特大型城市，成都市深化改革的探索能夠有力的輻射和帶動四川省、乃至西南地區的經濟社會發展，也能為全國其他地區的提供經驗和借鑒。

二、成都市推進城鄉要素平等交換合理配置的探索

1.明晰農村產權，盤活農村產權交易

2008年以來，成都市改革和完善農村產權制度，賦予農民更多財產權利。改革的總體思路是：建立健全歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢的農村集體產權制度，落實農民對土地、房屋等的財產權，推動農村資產資本化。

（1）確實權頒鐵證。農村產權改革，首要內容是“確權”。2008年，成都市發布“一號文件”，即《中共成都市委、成都市人民政府關于加強耕地保護，進一步改革完善農村土地和房屋產權制度的意見》，正式啟動成都農村產權制度改革。截至2014年底，全市已基本完成農村產權確權頒證，實現了“應確盡確、應頒盡頒”，累計頒發各類產權證和股權證共計883.54萬本。

（2）探索產權“長久不變”。成都市自2009年開展“長久不變”試點。截至2014年底，全市共有32001個村民小組對農村各類產權達成“長久不變”決議，占農村產權制度改革涉及村民小組35970個的89%。

（3）成立首家農村產權交易所。2008年10月13日，成都農村產權交易所正式掛牌成立，它是全國第一家綜合性農村產權流轉服務平臺。搭建了成都范圍內的市、縣（區）、鄉（鎮）三級交易平臺，加上村在內而形成的四級服務體系，稱之為“三級（交易）平臺、四級服務體系”。

2.深化土地改革，促進農村土地流轉

成都的土地制度改革可以概括為：增加現存征地制度的彈性，探索在非征地模式下配置土地，以確權為基礎，為逐步縮小征地范圍、全面改革征地制度準備條件。

（1）創新集體建設用地的流轉制度。成都市在全國率先建立集體建設用地流轉的制度體系，明確提出，凡是合法取得并經過確權、登記的集體建設用地，包括鄉村工業用地、鄉村公益用地、農村房屋用地，可以出讓、轉讓、出租、抵押、作價入股和合作等方式流轉使用。

（2）城鄉建設用地增減掛鉤。成都積極探索以城帶鄉、以工促農、城鄉互動、協調發展的有效途徑，取得很好的效果。截至2015年底，成都市已批復566個城鄉建設用地增減掛鉤項目，規劃整理面積32.03萬畝，累計投入項目資金480億元，實施完成300余個掛鉤項目，復墾面積15.20萬畝，近200萬農民生活居住條件得到改善。

（3）耕地保護經濟補償機制改革。成都市率先在全國實施以經濟補償和契約式管理相互結合的耕地保護基金制度，使其“老有所養，老有所依”。

3.創新金融服務，優化農村金融生態環境

（1）農村產權抵押融資。成都市于2009年出臺了《農村產權抵押融資總體方案及管理辦法》等文件。隨著相關配套政策的逐步完善，持續推進農村集體建設用地使用權、農村房屋和農村土地承包經營權直接抵押融資工作。

（2）創新農業保險產品。成都目前全面推行政策性農業保險險種8個，自主探索開展特色農業險種11個，截至2014年底，實現保費收入19.7億元，累計為農村提供892億元風險保障。

4.破除身份壁壘，建設城鄉統一公共服務體系

（1）戶籍制度改革。2011年1月，成都對流動人口推行居住證管理。根據《成都市居住證管理規定》，擬居住時間在一年以上，且在當地從事務工、經商及買房租房人員，并交納社會保險六個月以上的，可以辦理居住證。持證人員在勞動就業、醫療衛生、計劃生育、法律援助等12個方面享有與成都戶籍人口同等的權利和保障。

（2）健全社會保障體系。2014年，成都市出臺《成都市城鄉養老保險關系轉移接續暫行辦法》（成人社發[2014]55號文），為全市城鄉居民養老保險轉入城鎮職工養老保險提供了“換算轉入”和“補差轉入”兩條途徑，居民可以根據自己的實際情況來選擇用換算或補差來保障此前的參保年限權益，真正實現無障礙的自由轉接。

三、成都市城鄉要素平等交換合理配置的政策建議

1.深化農村產權制度改革，激活農村“沉睡”資源

（1）加快建立現代農村產權制度。第一，進一步深化農村產權登記頒證工作。充分尊重確權頒證成果，推進土地經營權、農村養殖水面經營權、農業生產設施所有權、小型水利工程所有權等產權登記管理。第二，建立農村產權制度常態化服務機制。將財產權利登記服務轉變為政府的常年服務內容，將所有農村產權登記納入常態化、信息化管理。第三，完善農村產權保護體系建設。健全農村產權糾紛調處機制，暢通農村產權維護法律援助通道。

（2）深化農村產權“長久不變”。第一，鞏固長久不變改革成果。繼續堅持和落實中央關于穩定農村土地承包關系并保持長久不變的重大決策，建立二輪承包期到期后自動續期的制度，實現農村產權投資的長遠預期。第二，探索農村產權“長久不變”法律和制度支撐。如制定集體經濟組織成員身份界定的地方性法規，規范集體資產股權長久不變決議的程序和內容，為產權改革提供法律保障。

（3）加快農村產權交易平臺建設。第一，健全農村產權交易制度和管理服務體系。推動農村產權交易公開、公平、規范流轉。健全區（市）縣農村產權交易分所的平臺和功能，對區縣及市州產權交易平臺進行標準化改造，推進其與成都農交所整合。第二，擴大成都農交所輻射范圍和影響力。加強農交所信息平臺建設，完善產權交易信息系統，強化村級農村產權流轉信息宣傳，形成功能健全、綜合服務、覆蓋全省的平臺支撐，努力將其打造成為全省乃至全國區域性的農村產權交易中心。

2.改革城鄉土地管理體制，促進城鄉土地流轉

（1）創新集體建設用地開發利用協調機制。第一，健全和完善集體建設用地價格指導體系。依托成都農村產權交易所，加強農村產權流轉管理服務體系建設，同步完善流轉管理辦法和交易規則，積極開展集體經營性建設用地抵押融資試點。第二，完善“城鄉建設用地增減掛鉤”機制。提高增減掛鉤項目驗收效率，降低土地復墾項目資金成本。允許將農村集體建設用地整理項目節余的指標在市域乃至省域范圍內公開交易、按規劃落地使用。鼓勵有條件的農戶有償騰退宅基地。

（2）完善宅基地管理和有償退出機制。第一，探索農民住房保障新機制。對農民住房財產權作出明確界定，完善宅基地權利保障和取得方式，保障農戶依法取得的宅基地用益物權。第二，推進宅基地有償退出的機制。針對進城落戶農民在本集體經濟組織內部自愿有償退出宅基地，探索采取“貨幣化非集中安置+整理形成建設用地或指標”等方式，積極探索農民自愿有償騰退宅基地進城購房落戶試點，促進有意愿、有能力進城購房落戶的農民有序向城鎮轉移，同步配套完善城鄉基礎設施和公共服務。

（3）推進農用地保護及流轉體系建設。第一，建立和完善農用地流轉準入和退出機制。明確農村產權長久不變，形成農用地承包權長久不變機制，保護農民的財產權益。第二，建設農用地流轉配套服務機制。加快培育基于合作社的中介組織，建立農業經理人管理示范點，吸引具有豐富農業現代化生產管理經驗的人才回鄉創業服務，建立長效人才保障機制。第三，建立耕地保護配套機制。政府應該建立吸引資金投入現代農業發展的各項配套激勵機制，如發展規模化現代農業購置農機具的財政補貼、技術改良和良種補貼等等機制。

3.創新農村產權抵押融資，完善農村金融體系

（1）創新農村產權抵押融資。第一，完善農村產權抵押融資管理辦法和配套措施。修訂完善農村土地產權抵押融資管理辦法，進一步明確抵押年限，規范抵押行為。探索擴大農村產權抵押融資范圍。第二，加快建立農村產權價值評估機制。要積極培育發展農村產權專業評估機構和評估人員，為農村產權價值評估提供服務。第三，完善農村產權抵押融資風險防控機制。制定完善農村產權抵押融資風險基金實施細則，進一步優化風險基金補償流程，規范風險基金的籌集、使用、監督等，充分發揮農村產權風險基金作用。

（2）加快完善農村金融服務體系。第一，創新新型農村金融主體。要發揮政府的財政投資導向功能，支持組建主要服務“三農”的金融租賃公司，規范發展小額貸款公司，豐富農村金融服務主體。第二，推進農村金融服務向基層延伸。深入推進農村支付服務環境建設，支持在蓉銀行及金融機構向農村延伸金融網點，豐富銀行自助設備和服務網點，探索助農貸款、匯款、轉賬和手機支付等多種形式，推動農村金融服務互聯網化發展。

4.深化城鄉戶籍制度改革，推進公共服務一體化

（1）進一步深化戶籍制度改革。第一，深化戶籍制度改革，提升人口服務管理水平。分階段、有步驟、有彈性地推進戶籍管理制度改革，建立城鄉統一的戶口登記、管理制度，進一步放寬城鎮入戶條件，清理限制居民自由遷徙的不合理規定，分類明確落戶政策，支持符合條件的農業轉移人口在城鎮落戶，引導市內農業轉移人口就近就地落戶、有序市民化。第二，建立統一開放的勞動力市場體系，促進城鄉人力資源自由流動。逐步建立按需配置、多層互補的城鄉就業服務供給體系。創新就業服務，建立以政府投資為主、社會力量參與的多元化資金投入機制，建立培訓對象的分層瞄準機制，根據不同培訓群體實際需求提供培訓服務。

（2）完善公共服務體系建設。第一，持續推進村級公共服務和社會管理改革。按照“公益性服務政府承擔、經營性服務推向市場”的思路，構建村級（社區）公共服務和社會管理分類供給機制。建立村級公共服務購買社會組織服務目錄，細化政府向社會組織購買服務的許可領域，擴大基層公共服務和社會管理民主決策范圍。第二，大力發展城鄉社會事業，推進城鄉社會保障改革。加大對城鄉居民參保的補貼力度，引導城鄉居民提升參保檔次，不斷擴大城鄉社會養老保險、醫療保險參保規模。全面實現城鄉低保標準按圈層統一，持續提高最低生活保障標準，持續提高城鄉社會保障水平。