舊城“新生”：機遇來了，挑戰(zhàn)仍在

劉佳璇

正在進行中的城市功能疏解、副中心建設(shè)，以及國家加強傳統(tǒng)歷史文化弘揚的宏觀背景，使得舊城的整體性保護迎來全新機遇。

“北京歷史文化名城的核心在舊城。”北京市文物局局長舒小峰對《瞭望東方周刊》說。

62.5平方公里的北京舊城占市域總面積不到千分之四，卻分布了占總量30%以上的市級及以上文物保護單位，包括42項國家級文物保護單位、61項市級文物保護單位，還有多處歷史文化街區(qū)、保護院落和體現(xiàn)北京歷史文化名城風(fēng)貌的胡同片區(qū)、近現(xiàn)代建筑。

然而，根據(jù)2010年北京市規(guī)劃委員會向北京市政協(xié)所作的《北京市歷史文化名城保護工作情況匯報》，舊城風(fēng)貌“整體環(huán)境持續(xù)惡化”、胡同數(shù)量減少卻是事實。

2017年北京市文物工作會議上，傳遞出積極的信號。正在進行中的城市功能疏解、副中心建設(shè)，以及國家加強傳統(tǒng)歷史文化弘揚的宏觀背景，使得舊城的整體性保護迎來全新機遇。

“作為歷史文化名城的北京，如今可以說正面臨‘新生的開始。”北京市文物局原局長孔繁峙對《瞭望東方周刊》說。

舊城卸下負荷

2017年3月23日，北京市地安門東大街清太醫(yī)院舊址南門附近，臨街店面開始整改。附近居民張軍（化名）和街坊們靜靜圍觀。鎬撬起落之間，張軍不由得想起過去50年中舊城里的拆與建。

雖然張軍明白，如今的整改以排危和重塑老北京傳統(tǒng)風(fēng)貌為目的，但“就是對大拆大建的記憶太深刻。”他對本刊記者感嘆。

這段記憶背后，是針對北京舊城的三次大拆改。

第一次拆改發(fā)生在20世紀50年代，延續(xù)至60年代。在否定“梁陳方案”后，北京參考莫斯科模式，確立以舊城為中心發(fā)展新首都。一方面，舊城城墻被拆除，另一方面，在一批公房、王府和保存最好的四合院內(nèi)，安插了各級行政辦公機構(gòu)。而伴隨各種機構(gòu)發(fā)展規(guī)模的擴大，舊建筑被拆除，導(dǎo)致一些歷史建筑面目全非。

除城墻拆除外，這些拆改限于財力水平，對舊城整體風(fēng)貌的破壞規(guī)模尚小。而改革開放至20世紀末的第二次拆改，隨著房地產(chǎn)業(yè)的引入、城市人口的增加，舊城內(nèi)建設(shè)量大增，有一半以上的建筑空間被完全重建，建筑高度失控，讓問題日趨嚴重。

第三次拆改是21世紀初的危舊房改造。這一階段，出現(xiàn)“以保護之名行破壞之實”的現(xiàn)象，如菜市口大吉片地區(qū)大量尚未列入文物保護名錄的會館、名人故居遭到拆除，包括陳獨秀、李大釗故居均被“異地遷建”。

北京市城市規(guī)劃設(shè)計研究院城市設(shè)計所所長馮斐菲說，過去幾年歷史街區(qū)在舊房修繕時出現(xiàn)“拆了重建”的粗暴現(xiàn)象，“根本就沒有認真對待的心思，再修幾年，估計就全重建一遍了”。

與此同時，房地產(chǎn)建設(shè)仍持續(xù)破壞舊城整體，胡同數(shù)量急劇減少，目前只剩400多條。“最大的失誤就是改革開放后對舊城真正的、永久的破壞。房地產(chǎn)商要賺錢，要蓋樓，成片破壞遠大于建國初期，我想歷史也不會原諒。”孔繁峙說。

孔繁峙認為，矛盾根源在于過去首都功能和古都功能之間的矛盾：首都要建設(shè)，其面貌要展示現(xiàn)代化發(fā)展；古都要保護，其面貌要展示傳統(tǒng)文化。

在張軍所在街區(qū)展開街面整治當(dāng)天，北京市召開文物工作會議，不少參會人員都提到通州副中心建設(shè)、北京市屬行政機構(gòu)從中心城外遷、非首都核心功能疏解為北京舊城保護提供的巨大機遇。

舒小峰對本刊記者表示，副中心建設(shè)是北京疏解非核心功能的重大舉措，北京加快建設(shè)全國文化中心，其中首要工作內(nèi)容是歷史文化名城保護，“也意味著舊城作為歷史文化名城的核心部分，卸下了許多不應(yīng)承擔(dān)的城市功能和負荷”。

孔繁峙認為，隨著舊城內(nèi)一些機構(gòu)的外遷和人口疏解，要明確舊城的首要功能是“傳承”，展示歷史文化的獨特風(fēng)貌：“現(xiàn)在有很多聲音說迎來了‘梁陳方案的再現(xiàn)，要作為一個完整的古都保留下來，現(xiàn)在已經(jīng)可以做很多工作了。”

從“整體保護”到“全面保護”

“如果連城的形狀都沒有了，剩下的都是點狀的或者是片狀的，布滿現(xiàn)代化城市里盆景式的地產(chǎn)，那么名城的整體在哪里呢？”中國文物學(xué)會副會長許偉對《瞭望東方周刊》說。

根據(jù)2004年北京市測繪院統(tǒng)計，僅1990年至2003年間，北京共拆除胡同639條，是前40 年的3.1倍。另據(jù)清華大學(xué)統(tǒng)計數(shù)字顯示，北京舊城傳統(tǒng)風(fēng)貌區(qū)面積僅占舊城面積的19.82%。

“保護區(qū)之外的胡同、四合院都可以拆除”，在此種認識的驅(qū)使下，大拆大建在保護區(qū)之外持續(xù)上演，導(dǎo)致舊城整體風(fēng)貌被破壞，保護工作“只見樹木不見森林”。

“停止大拆大建”，2005年發(fā)布的《北京城市總體規(guī)劃（2004～2020年）》在歷史文化名城保護方面曾作此規(guī)定，提出“堅持對舊城整體保護”，擴大舊城歷史文化保護區(qū)的范圍。在近日發(fā)布的《北京城市總體規(guī)劃（2016～2030年）》草案中，依然堅持整體保護舊城的要求。

擴大保護范圍，將有利于保護北京嚴整、平緩、有度的風(fēng)格和內(nèi)在風(fēng)韻。故宮博物院院長單霽翔因此曾在2016年全國兩會的提案中提出：“將具有‘胡同-四合院基本格局的區(qū)域全部公布為歷史文化保護區(qū)。”

目前，北京舊城內(nèi)的歷史文化保護區(qū)已增至33片，占舊城面積的29%。除此之外，有關(guān)舊城環(huán)境的管理，也囊括進舊城整體保護工作的范圍之內(nèi)。

孔繁峙說：“居住環(huán)境、城市街道環(huán)境的管理很多不到位，一些租戶私搭違建，在門口倒臟水，甚至帶來農(nóng)村的生活方式，養(yǎng)上雞鴨了，整個街區(qū)臟亂差，文物院落保護好了又怎么展現(xiàn)？”

2016年11月，南鑼鼓巷啟動對開墻打洞、私搭亂建、無證無照經(jīng)營等違規(guī)行為的綜合治理，近日已經(jīng)重新開放。本刊記者實地探訪發(fā)現(xiàn)，過去占據(jù)街道的亂建店面已經(jīng)消失，街道更為寬敞，整體修繕過的店面樣貌也更具北京文化特色。

南鑼鼓巷的綜合治理是擦亮“金名片”的一個縮影，其背景是，北京在近3年來對核心區(qū)風(fēng)貌保護和升級改造進行了多種形式的探索。

在文物保護利用方面，大高玄殿、景山壽皇殿得到修繕，歷代帝王廟、孔廟等全國重點文物保護單位對社會開放，南中軸路、明城墻等遺址基本恢復(fù)歷史風(fēng)貌、建成遺址公園。

在胡同風(fēng)貌保護方面，史家胡同的保護更新充分利用了居民自治機制，建成北京首個胡同博物館。

北京市在2016年發(fā)布的《全面深化改革提升城市規(guī)劃建設(shè)管理水平的意見》中，又提出“全面保護”的理念：構(gòu)建全面保護格局，完善全面保護機制。

此前，北京市歷史文化名城保護委員會（簡稱“名城委”）曾表示：“‘全面保護不是簡單的修文物、搞旅游、整環(huán)境、拆危房、造景點，而是以名城保護為導(dǎo)向，綜合解決民生改善、環(huán)境提升、產(chǎn)業(yè)置換、人口疏解等問題，實現(xiàn)經(jīng)濟效益、社會效益、文化效益、生態(tài)效益多贏的目標。”

改變各自為政的機制

自2014年習(xí)近平總書記視察北京，對北京保護歷史文化遺產(chǎn)、擦亮“金名片”提出要求后，北京雖然在舊城保護方面開展了大量工作，但舊城在保護中實現(xiàn)“新生”還任務(wù)艱巨。

目前，北京市對文物保護單位、歷史文化保護區(qū)和歷史文化名城整體進行分層次保護，并保護舊城“凸”字形輪廓和整體風(fēng)貌，初步形成了“三個層次、一個重點”的保護體系，歷史文化名城保護工作逐步納入法制化管理。

“文物部門只負責(zé)管文物。”孔繁峙表示，而在過去“發(fā)展與保護”存在矛盾、一味引資建設(shè)時，文物部門很多時候沒有話語權(quán)，“真的是看著心疼，沒有辦法。”

雖然1982年北京便名列中國首批歷史文化名城名單，但對于舊城保護的問題一度缺乏認識高度上的共識，對歷史遺產(chǎn)的保護成了發(fā)展的“包袱”。

馮斐菲認為：“實際上舊城內(nèi)那些極其珍貴的歷史資源如果能夠充分合理利用，將會是非常有效的生產(chǎn)空間，尤其是當(dāng)前北京的生產(chǎn)結(jié)構(gòu)向服務(wù)型、創(chuàng)新型轉(zhuǎn)變，老城的優(yōu)勢將會更加凸顯。”

在孔繁峙看來，如今已到了在“發(fā)展與保護”問題上更新觀念的時候：“現(xiàn)在發(fā)展和傳統(tǒng)的保護應(yīng)該結(jié)合起來，不應(yīng)該對立起來，保護是更高層次的發(fā)展，二者絕不矛盾。”

無論是“整體性保護舊城”的實現(xiàn)，還是如今“全面保護”理念的落地，都需要有關(guān)各部門在觀念共識的基礎(chǔ)下，共同推進。

許偉對本刊記者表示，近年來北京在歷史文化名城保護方面最大的進展之一，是重新整合了保護對象：文物、歷史文化名城、非物質(zhì)文化遺產(chǎn)，針對三者的保護在法律法規(guī)上分別有文物法、歷史文化名城保護條例、非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護條例作為依據(jù)。

在這個基礎(chǔ)之上，文物部門、規(guī)劃部門和城市管理方面的相關(guān)負責(zé)部門權(quán)責(zé)進一步明確，但調(diào)動相關(guān)利益各方的積極性還尚存挑戰(zhàn)。

許偉認為：“現(xiàn)在不能各說各的，不能說文物保護就是文物局的事、民生保護就是規(guī)委建委的事、非遺就是文化部門的事，要把歷史文化遺產(chǎn)保護帶動城市發(fā)展作為一個大戰(zhàn)略，凡是沾邊的、跟這個有關(guān)系的這些部門都要聯(lián)動起來。”

2010年，北京市成立了由市委書記擔(dān)任名譽主任、市長擔(dān)綱主任的“名城委”作為歷史文化名城城市規(guī)劃管理的議事、咨詢、協(xié)調(diào)機構(gòu)，并將文化遺產(chǎn)保護全面納入紀檢監(jiān)察視野。2016年7月22日，文化部黨組成員、國家文物局局長劉玉珠在調(diào)研歷史文化名城文物保護工作時對此表示了充分肯定。

“（在‘名城委的工作中）文物部門應(yīng)該發(fā)揮重要作用。”舒小峰對本刊記者說，舊城內(nèi)重大項目或重要街道、重要文保單位區(qū)域的建設(shè)項目，均實行名城委專家評審制度，組織專家進行論證探討。

“‘名城委對（文物保護規(guī)劃和實施）工作起了很大的推動作用。可惜‘名城委只是個協(xié)調(diào)議事機構(gòu)，不是一個實權(quán)機構(gòu)，有些短板。”馮斐菲說。

只算今天的賬就賠死了

“‘保護在過去口號性地提了很多，可是真正落實的有幾個？前些年有很多建設(shè)不按規(guī)劃辦，沒考慮到保護問題，更沒有考慮到會有今天的‘大城市病，都不為整體負責(zé)，只為個人小利益來考慮。”孔繁峙提到過去的失誤，不斷嘆氣。

“在保護工作開展過程中，一些地方或部門仍存在條塊分割、各自為戰(zhàn)的局面，且存在權(quán)責(zé)不明或執(zhí)法不嚴等現(xiàn)象。”在北京市文物工作會議上，北京市規(guī)劃和國土資源管理委員會副主任王飛發(fā)言稱，現(xiàn)有的政策、法規(guī)和機制，并不能完全滿足名城保護的多樣性和差異性需求。

以文物騰退過程中的居民補償、產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移等難題為例，具體的地方性政策法規(guī)還亟待填補空白。

“針對產(chǎn)權(quán)的混亂一直沒有恰當(dāng)?shù)恼撸@正是導(dǎo)致街區(qū)保護與民生改善難以協(xié)調(diào)的最主要因素。”馮斐菲認為，這導(dǎo)致了一種社會心理疾病，“大家都惶惶不安，群眾與政府、群眾與群眾斗智斗勇。按理，應(yīng)該設(shè)定好條件和標準，哪戶居民想好了就按此執(zhí)行，慢慢地大家心態(tài)就平和了。”

目前，北京市西城區(qū)有363處不可移動文物，據(jù)統(tǒng)計，目前存在安全隱患的占46%，多數(shù)被辦公機構(gòu)或居民占用。在北京市文物工作會議上，西城區(qū)區(qū)委書記盧映川表示：“我們計劃投入190億元，用5年左右時間使一批重大文物建筑特別是納入文物登記的會館和名人故居實現(xiàn)騰退亮相。”

作為舊城另一主體部分的東城區(qū)，則在2016年12月初發(fā)布實施“歷史文化街區(qū)保護復(fù)興”等三大行動計劃，預(yù)計總投資1662億元，實施33項行動、115個具體項目，打造南鑼鼓巷、雍和宮-國子監(jiān)等6片歷史文化精華區(qū)，到2020年，東城區(qū)歷史文化街區(qū)整體修繕更新整治率將達80%。

多位受訪者均對本刊記者表示，如今國家對于傳統(tǒng)文化的高度重視，給北京歷史文化名城保護工作提供了更好的環(huán)境，奠定了社會共識的基礎(chǔ)，資金投入也較過去更大。

自2012年起，北京市委市政府決定設(shè)立“文物及歷史文化保護區(qū)專項資金”，每年投入10億元，支持市屬和區(qū)縣文物保護項目，有效改善了文物保護條件。

“經(jīng)過幾年努力，北京具備條件的文物保護單位，大都得到了修繕。”在北京市文物工作會議上，北京市文物局副局長于平說，這筆資金更多投入到了文物保護與修繕工作中，用于歷史文化街區(qū)保護的資金還明顯匱乏。

對此，參會的中國城市規(guī)劃設(shè)計研究院副院長王凱發(fā)言時指出，對于歷史文化遺產(chǎn)而言，在投入上“如果只算今天的賬就賠死了”：“對北京歷史文化遺產(chǎn)這張中華文明‘金名片的保護，不僅要算經(jīng)濟賬，更要算文化賬、政治賬；不僅要算小賬，更要算大賬、遠賬。”

暢想舊城保護的未來圖景

2016年，《北京市“十三五”時期加強全國文化中心建設(shè)規(guī)劃》發(fā)布，定下了這樣的總體目標：推動北京朝著世界文化名城、世界文脈標志的目標邁進。

讓舊城煥發(fā)“新生”，對于實現(xiàn)這個總體目標來說意義重大，如建筑學(xué)家、城市規(guī)劃專家吳良鏞多年前所說，姿態(tài)煥發(fā)的舊城，是北京作為文化中心這朵“花朵”的“花心”。

那么，未來“花心”的圖景什么樣？

北京市規(guī)劃和國土資源管理委員會副主任王飛曾對媒體表示，北京會在10個層面上繼續(xù)強化舊城保護，包括：歷史河湖水系、傳統(tǒng)中軸線、皇城、舊城“凸”字型城廓、道路及街巷胡同、建筑高度、城市景觀線、街道對景、建筑色彩、古樹名木。

恢復(fù)重要歷史河湖水系方面，會逐步推進玉河、三里河等水系恢復(fù)工作。

保護傳統(tǒng)中軸線方面，會推進中軸線申遺工作，保護從永定門至鐘鼓樓7.8公里長的中軸線傳統(tǒng)風(fēng)貌特色。按照計劃，在可預(yù)見的未來，“一軸一線” 魅力景觀將再現(xiàn)。

在改善舊城環(huán)境方面，將與非首都功能疏解相結(jié)合，適當(dāng)疏散舊城人口、減少舊城區(qū)人口密度，減少歷史城區(qū)功能混雜帶來的交通、環(huán)境等方面的問題。

借此機遇，整體加快文物和保護院落的騰退、修繕與合理利用，可期待的是，舊城內(nèi)一些長期被占用的文物建筑會亮相。

對愿意從舊城遷出原居住房屋的居民，北京市將采取多種方式予以安置，如保障性住房、貨幣補償、定向安置房等，優(yōu)先解決低收入困難家庭住房保障問題。

另據(jù)王飛透露，北京市會以“九橫八縱”56條主要大街為骨架，全面推進城區(qū)各項環(huán)境建設(shè)工作。

例如，實施朝阜路等59條達標大街環(huán)境整治工程；完成朝陽門北小街等71條大街建筑物外立面集中清洗粉飾；完成10個重點地區(qū)的環(huán)境整治；完成49處校園周邊、6條鐵路沿線的環(huán)境提升工作。

而舊城內(nèi)修繕范圍和重點，是優(yōu)先將舊城內(nèi)現(xiàn)存危房基本改造完畢，對文保區(qū)內(nèi)重要街巷、重點四合院落、重點景區(qū)周邊進行修繕改造，消除房屋安全隱患，改善居民居住條件，結(jié)合重點區(qū)域改造，完善街巷、胡同市政基礎(chǔ)設(shè)施。