“互聯網+”行動計劃比較研究
——以22個省(自治區、直轄市)為例

閆 建，李 瑞，鄭迦元

(中共重慶市委黨校 公共管理學教研部，重慶 400041)

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“互聯網+”行動計劃比較研究
——以22個省(自治區、直轄市)為例

閆 建，李 瑞，鄭迦元

(中共重慶市委黨校 公共管理學教研部，重慶 400041)

自2015年《國務院關于積極推進“互聯網+”行動的指導意見》出臺以來，已有22個省(自治區、直轄市)相繼出臺了本地區的行動計劃。各地區行動計劃在發布時間、發布主體、發展目標及重點計劃等方面各具特色，但也存在著對實現目標過于樂觀、重點計劃較為繁雜和政府推進作用不明顯等問題。針對這些問題，省級政府在推進“互聯網+”行動計劃中應合理確定行動目標，補齊互聯網基礎設施建設短板；明確重點行動任務，補齊互聯網保障改善民生短板；強化政府的“互聯網+”思維意識，補齊“互聯網+”政務短板。

“互聯網+”；行動計劃；比較研究

我國已進入“互聯網+”時代。隨著“互聯網+”與各行業深入融合，由“互聯網+”創造的經濟效益和社會效益引起了廣泛關注。為了進一步推進和規范“互聯網+”行動提檔升級，2015年7月《國務院關于積極推進“互聯網+”行動的指導意見》(國發〔2015〕40號)(以下簡稱《意見》)出臺，此后各省(市、區)相繼出臺實施意見或方案。“互聯網+”行動計劃是各地區未來一段時間推進“互聯網+”行動的重要依據，本文擬對已出臺實施意見或方案的22個省(市、區)的 “互聯網+”行動計劃作一比較分析，找出其特色和不足，并對下一步工作提出相應的建議。

一、各省(自治區、直轄市)“互聯網+”行動計劃的文本分析

2012年11月，易觀國際董事長兼首席執行官于揚首次提出“互聯網+”概念，此后“互聯網+”在國內炙手可熱。2015年3月，李克強總理在十二屆全國人大三次會議上提出制定“互聯網+”行動計劃，“互聯網+”正式上升為國家戰略。同年7月，《意見》出臺，標志著我國加快推進“互聯網+”行動計劃。“十三五”時期，我國將以“創新、協調、綠色、開放、共享”五大理念引領發展，大力實施“互聯網+”行動計劃，促進互聯網和經濟社會更進一步融合發展。

截至2016年6月30日，北京市等22個省份結合當地實際，出臺了“互聯網+”行動實施意見或方案。本文針對這22個省份出臺的“互聯網+”行動計劃相關文件，從發布時間、發布主體、發展目標和重點計劃等4個方面進行比較分析，見表1。

(一)發布時間

內蒙古自治區在《意見》出臺之前，已于2015年6月出臺了相關文件。山東省、江西省和廣東省3個省份在《意見》出臺之后反應最為迅速，分別于同年7、8、9月出臺了相關文件。河南省、湖南省、遼寧省、山西省、湖北省、安徽省、重慶市、云南省、貴州省和甘肅省等10個省份也相繼在2015年內制訂了相關文件。2016年，北京市、河北省、浙江省、上海市、福建省、廣西壯族自治區、陜西省和江蘇省等8個省份也實現了相關政策的落地。總體來說，各省(市、區)對國務院部署反應較為迅速，文件發布時間雖有先后，但差別不大。可以預見，尚未出臺相關文件的其他省份將在近期內完成此項工作。

(二)法律效力

北京市、河北省、山西省、內蒙古自治區、遼寧省、上海市、江蘇省、湖北省、貴州省、云南省、陜西省等11個省份是以省級人民政府的名義出臺實施意見或實施方案，此為地方規章，其法律位階較高，法律效力也較大。浙江省、安徽省、福建省、江西省、山東省、河南省、湖南省、廣東省、廣西壯族自治區、重慶市、甘肅省等11個省份則是由省級人民政府或者省級人民政府辦公廳印發的通知，此為地方規范性文件，其法律位階較低，法律效力也較小。這些由于發布主體不同而造成的法律效力不同從側面反映出當地政府對行動計劃的重視程度，會在一定程度上影響行動計劃的推進實施。

(三)發展目標

除遼寧省在文件中未列出明確發展目標外，其他省份都有清晰的目標。其中，湖南省提出了2017年的發展目標，上海市、江西省和山東省確定了2018年的發展目標，內蒙古自治區、江蘇省和安徽省提出了2020年的發展目標；北京市、山西省、河南省、廣西壯族自治區、貴州省、陜西省提出了2018、2025年兩個階段性目標；浙江省、廣東省、云南省提出了2017、2020年兩個階段性目標；湖北省、重慶市提出了2018、2020年兩個階段性目標；福建省則分為2018、2020、2025年3個階段性目標；甘肅省將發展目標分為2016—2020年近期目標和2021—2025年遠期目標。

續表(表1)

續表(表1)

(四)重點計劃

《意見》中的重點計劃包括：“互聯網+”創業創新、“互聯網+”協同制造、“互聯網+”現代農業、“互聯網+”智慧能源、“互聯網+”普惠金融、“互聯網+”益民服務、“互聯網+”高效物流、“互聯網+”電子商務、“互聯網+”便捷交通、“互聯網+”綠色生態、“互聯網+”人工智能等11個領域。各省(市、區)制定的行動計劃，大多包含了上述領域，并在此基礎上結合各地區的實際情況，提出了本地區的“互聯網+”行動重點計劃。在經濟欠發達地區，如貴州省和甘肅省均將“互聯網+”精準扶貧納入了重點計劃；在沿海地區，如浙江省和福建省則將發展“互聯網+”海洋經濟和“互聯網+”開放合作納入了重點計劃。

總的來說，這22個省份的“互聯網+”行動計劃各具特色，主要表現為：其一，對“互聯網+”的認識上升到了一個新的高度。2015年李克強總理在《政府工作報告》中對“互聯網+”的解釋是“以互聯網為基礎設施和實現工具”，《意見》則提出“以互聯網為基礎設施和創新要素”，把“經濟發展形態”改為“經濟社會發展形態”[1]。各省(市、區)的行動計劃正是基于這一新認識而提出的，并在具體內容上有所體現。其二，創業創新受到了空前關注。除了內蒙古自治區、上海市、江西省、山東省、湖北省和湖南省這6個省份外，其他16個省份均提出將“互聯網+”創業創新作為重點計劃，并且若干省份都將發展創業創新作為首要重點計劃，有力貫徹落實了中央“大眾創業、萬眾創新”的戰略部署。其三，堅持了以人為本，惠及百姓。22個省份的重點計劃，無一不將民生問題納入其中并給予重點考慮，除了創業創新，還涵蓋了醫療、交通、教育等方面的內容，有利于促進互聯網和經濟社會融合發展，讓互聯網給全體人民帶來福祉[2]。

二、“互聯網+”行動計劃存在的不足

“互聯網+”行動計劃是各地區未來一個時期十分重要的戰略規劃，它將決定經濟和社會進步的走向。但由于我國目前尚處于“互聯網+”行動的起步和探索階段，相關理論還不成熟，在制定相關政策時難免存在一些瑕疵。

(一)對實現“互聯網+”行動計劃的目標過于樂觀

“互聯網+”是把互聯網的創新成果與經濟社會各領域深度融合，形成更廣泛的以互聯網為基礎設施和創新要素的經濟社會發展新形態[3]。由此可見，“互聯網+”行動難以畢其功于一役，絕非一朝一夕能夠完成。而從22個省(市、區)所提出的發展目標來看，大多數省份顯得過于樂觀，低估了發展中面臨的問題和實現目標的困難程度，甚至在一定程度上存在急于求成的現象。這些省份文件的發布多集中在2015年下半年至2016年上半年，確定發展目標主要分為一次性目標和階段性目標兩種。在一次性目標中，包括2017、2018、2020年。以湖南省為例，提出在兩年時間里要實現全省互聯網、物聯網、云計算、大數據等新一代信息技術在“經濟社會各領域普及應用”(引號為著者所加)，目標完成的質量和效果不得不令人擔憂。在階段性發展目標中，部分省份的第一階段發展目標為2017、2018年。以2016年出臺文件的浙江省為例，計劃在2017年實現互聯網技術與產業“深度結合”(引號為著者所加)、基本建立與互聯網經濟相適應的現代治理體系等目標。要在一年之內完成這樣的任務，顯然是低估了任務完成的難度，對“互聯網+”行動過于樂觀。

(二)“互聯網+”行動重點計劃較為繁雜

“互聯網+”時代，各類社會資源重新整合，社會生產方式、生活方式和治理方式均將發生深刻變革。順此潮流，22個省(市、區)紛紛將各種傳統行業與“互聯網+”進行結合，致使“互聯網+”行動的重點計劃包羅萬象。實際上，重點計劃貴在“重點”二字，要有針對性地展開，但從22個省(市、區)的文件來看，重點計劃普遍有10余項，涵蓋了經濟、社會、生活的各個領域。上海市竟高達22項，廣西壯族自治區也有20項之多。重點過多相當于沒有重點，重點計劃太多，反而容易造成發展領域不明確、資源過于分散等問題。同時也反映出相關部門對“互聯網+”的內涵思考不夠，相關人員在制定政策時缺乏專業知識，造成了對“互聯網+”的誤解。如果認為只要將傳統行業扣上“互聯網+”的帽子，既有的問題就可以迎刃而解，那就大錯特錯了，將“互聯網+”發展問題簡單化也是對“互聯網+”的本質認識不清的表現。

(三)政府推進“互聯網+”行動計劃作用不明顯

“互聯網+”時代，社會治理模式正從單向管理轉為雙向互動，從線下管理轉向線下線上融合，從政府監管轉向社會協同治理，政府要懂互聯網，要善于運用互聯網[3]。而從22個省(市、區)行動計劃的具體內容來看，較少涉及“互聯網+”政府、“互聯網+”政務。這里的“少”，首先表現在政府將“互聯網+”政務列入重點計劃的省份較少，在22個省份中，只有廣西省、江蘇省、廣東省、山西省等4個省份將“互聯網+”政務服務作為重點計劃，河北省和陜西省將“互聯網+”政府服務作為重點計劃，內蒙古將“互聯網+”政務作為重點計劃，山東省、浙江省、上海市等3個地區將互聯網+政務信息資源服務、政府治理、電子政務作為政府在“互聯網+”背景下對自身治理能力建設的探索，仍有12個省份的行動計劃中難覓“互聯網+”政務蹤影。其次，“少”還表現在發展內容的不完整上。“互聯網+”政務的內容十分廣泛，貫穿于政府的決策、執行、監督的全過程，只在政務服務或者政務信息資源服務等方面有所作為和改善顯然遠遠不能適應“互聯網+”時代的要求。通過“互聯網+”政務推動我國的公共治理變革，正是運用“互聯網+”推進我國其他行業創新發展的重要基礎[4]。

此外，各省份的“互聯網+”行動計劃敘事較為宏觀，作為未來一段時間的發展戰略，更應該像一本實踐操作手冊，需要給政府內部各部門和外部市場、社會傳遞怎么做等信息，而不只是為什么需要這么做。而從目前22個省份的行動計劃文件來看，相當數量的省份在發展哪些重點計劃上著墨太多，而在強化支撐、政策扶持和組織實施方面只有寥寥幾筆，有的省份甚至沒有對某些項目的落實過程做出明確具體規定。

三、推進省級政府“互聯網+”行動計劃的建議

習近平總書記在第二屆世界互聯網大會開幕式上的講話中提出，“十三五”時期，我國將大力實施“互聯網+”行動計劃，促進互聯網和經濟社會融合發展。推進省級政府“互聯網+”行動計劃需認識到開展“互聯網+”行動的長期性、本質性和艱巨性，補齊互聯網基礎設施建設短板、互聯網保障改善民生短板和“互聯網+”政務短板。

(一)合理確定行動目標，補齊互聯網基礎設施建設短板

“互聯網+”行動計劃實施的前提是互聯網的廣泛應用必須要有良好的基礎設施，目前在硬件和軟件上的不足必將制約“互聯網+”與其他產業的深度融合[5]。只有率先彌補這些短板，才能為此次改革打下堅實的基礎。因此，推進省級政府“互聯網+”行動計劃，首先要根據省情合理確定行動目標，盡快補齊互聯網基礎設施短板。與發達國家相比，我國推進“互聯網+”行動存在著一些先天不足。據中國互聯網絡信息中心(CNNIC)發布的《中國互聯網絡發展狀況統計報告》顯示，截至2016年6月，我國網民規模達到7.10億，但這意味著仍然有近一半人沒有接觸到互聯網。同時，城鎮地區互聯網普及率超過農村地區35.6個百分點[6]，區域差距和城鄉差距比較明顯，農村互聯網發展基礎設施薄弱[7]。各省級政府推進“互聯網+”行動計劃的工作中，尤其要加強互聯網基礎設施建設，盡快縮小“數字鴻溝”，幫助落后地區在信息化過程中完成某種形式的跨越式“追趕”。

加強互聯網基礎設施建設，政府要從多個方面著手。首先，要加大“寬帶中國”專項行動的投入力度。擴大WIFI和4G的覆蓋率，在提高互聯網使用率和接入速度的同時，進一步降低城鄉居民的互聯網使用成本。其次，制定并實施消除“數字鴻溝”計劃，不斷縮小城鄉、地區、貧富之間的差距，對于低收入家庭，可以通過財政補貼、稅收優惠等措施，滿足其對信息獲取的需求。最后，加強“云+網+端”信息基礎設施的安裝和普及，尤其是云計算、大數據的開發[8]。云計算、大數據具有很強的規模效應，前期對其進行投入，將會顯著降低后期IT成本，促進創新。

(二)明確重點行動任務，補齊互聯網保障改善民生短板

政府是民生政府，要重點保障基本民生，編織一張覆蓋全民的保障基本民生的安全網。其中包括義務教育、醫療、養老、住房等，努力逐步把短板補上[9]。各省級政府推進“互聯網+”行動計劃的工作中，要明確“互聯網+”行動計劃的重點任務，補齊互聯網保障改善民生短板。“互聯網+”行動計劃的最根本目的就是要提高人民的生活水平和質量，讓全民共享發展成果。我國改革開放已有30余年，雖然經濟社會發展取得了巨大成就，但仍不均衡，保障改善民生的過程中仍存在著不能精準把握民生需求以及不能根據民生建設的重點領域、重點人群、重點地區來確定民生工作優先順序等問題。此次可借力“互聯網+”行動，突出與民生息息相關的“互聯網+”重點行動計劃，大力保障和改善民生，促進基本公共服務均等化，進而建設服務型政府和民生政府。

要落實“互聯網+”民生，首先要防止認識上的誤區。不將“互聯網+”神化，不能認為“互聯網+”可包治百病，一“+”就靈。民生問題的解決要搭上互聯網的快車，必須要有過硬的自身基礎，落實行動計劃必須做好充分的前期準備，致力于診治行業舊疾頑癥。在此基礎上發展的“互聯網+”傳統行業才能扛得住風險、經得起考驗。不規范的教育、醫療等問題如果在線下沒有得到及時整治，線上同樣的問題則可能通過更大規模的傳播愈演愈烈。其次，政府要積極引導，為企業在管理、組織、業務等多方面升級創造良好環境[10]。發揮市場在經濟發展中的決定性作用已經成為共識，政府在此次改革中的主要作用就是要規范市場、引導企業，使企業發揮“小而美”的優勢，不斷探索解決民生問題的新思路、新模式，完成“互聯網+”全方位、系統化的升級改造。

(三)強化政府的“互聯網+”思維意識，補齊“互聯網+”政務短板

“互聯網+”思維包括信息化思維、交互思維、共享思維、開放思維、營銷思維、用戶思維、眾包思維[11]，其有利于政府的科學決策和管理創新，強化政府的“互聯網+”思維意識是省級政府推動“互聯網+”行動計劃的應有之義。政府具有“互聯網+”思維包括兩個層次：其一，政府作為被重構和改造的對象，如何利用互聯網新技術，進行“互聯網+”創新，提升自身的治理能力和水平。政府掌握著大量數據，借助互聯網、大數據等技術，政府可以為公民提供更加精準與個性化的服務，滿足公民在物質生活水平提高后更高層次的需求，有效化解當前政府提供公共服務過程中存在的“千人一面”困境[12]。可以說，“互聯網+”行動計劃是政府向2.0模式轉變的契機，它意味著政府運用新的互聯網工具去參與公民互動[13]。其二，在“互聯網+”行動浪潮中，政府要處理好自身與市場、社會的關系，準確定位，推動政治、經濟、文化、社會、生態等領域的“互聯網+”行動創新。這不僅是對此次“互聯網+”行動計劃改革的新嘗試，更是政府在經濟新常態下對于權利邊界等一系列問題的有益探索。

要實現上述兩個目標，首先要完善政府信息公開制度。推進公開是不變的方向[14]。現行的《政府信息公開條例》位階低于法律，實施效果受到影響，可以適時提高信息公開的立法層級和法律地位。同時，要細化當前《政府信息公開條例》的相關規定，尤其是要明確不公開或免除公開事項，防止信息公開落入尷尬境地。其次，簡政放權，簡化繁雜程序，去除苛刻條件。“互聯網+”政務要求各部門之間進行數據共享，從而為居民生活提供便利。這在技術上并不困難，關鍵在于各部門進行自我革新、融合創新[15]。各部門要以為民服務為最高標準，簡化一切可以簡化的程序，縮短居民辦事周期。最后，利用大數據技術創新監管方式，通過建立大數據系統進行專業化、標準化的重點監管和精準監管。

[1] 馬化騰，等.互聯網+：國家戰略行動路線圖[M].北京:中信出版社,2015:241.

[2] 本報評論員.讓互聯網發展成果惠及全體人民[N].人民日報,2015-12-17.

[3] 習近平在中共中央政治局第三十六次集體學習時強調：加快推進網絡信息技術自主創新 朝著建設網絡強國目標不懈努力[N].人民日報,2016-10-11.

[4] 汪玉凱.“互聯網+政務”：政府治理的歷史性變革[J].國家治理,2015(27):11-17.

[5] 金永生.把握“互聯網+”的本質與增長模式[N].人民日報,2015-09-21.

[6] CNNIC發布第38次《中國互聯網絡發展狀況統計報告》[EB/OL].[2016-08-03].http://it.people.com.cn/GB/119390/118340/406323.

[7] 吳玉宇,楊姍,張蔚怡.“互聯網+產業鏈”:農村金融內生化的新路徑[J].西部論壇,2015(5):12-19.

[8] 高紅冰.發揮政府部門推動作用 釋放“互聯網+”紅利[J].中國黨政干部論壇,2015(6):7-11.

[9] 李克強總理會見中外記者[EB/OL].[2013-03-17].http://www.china.com.cn.

[10]王吉斌,彭盾.互聯網+：傳統企業的自我顛覆、組織重構、管理進化與互聯網轉型[M].北京:機械工業出版社,2015:6.

[11]閆建,劉薩娜.領導干部提升互聯網思維的方法論[J].黨課參考,2016(1):50-65.

[12]高華麗,閆建.政府大數據戰略：政府治理實現的強力助推器[J].探索,2015(1):104-107.

[13]譚海波,孟慶國.政府2.0：歐洲戰略與實踐[J].電子政務,2016(1):115-121.

[14]楊偉東.政府信息公開主要問題研究[M].北京:法律出版社,2013:109.

[15]閻冠和.以“互聯網+”思維重塑公共服務體系[N].中國改革報,2016-05-05.

(責任編輯 鄧成超)

A Comparative Study of “Internet +”Action Plan: Taking 22 Provinces (Autonomous Regions and Municipalities Directly Under the Central Government) as an Example

YAN Jian， LI Rui， ZHEN Jia-yuan

(Teaching and Research Department of Public Management，Party School of the CPC Chongqing Municipal Committee，Chongqing 400041，China)

SinceStateCouncil’sguidanceonpromoting“Internet+”actionhas appeared on stage in 2015, there are 22 provinces (autonomous regions and municipalities directly under the central government) having been introduced to the region’s action plan. Regional action plans are different in released time, published subject, development objectives and key projects. There are also some common problems.For example, they are too optimistic to achieve the goal. Key plan is too complicated. And the role of government is not obvious. To solve these problems, the 22 provincial governments may do these work. First, the governments may rationally determine the target of action, completing the Internet short board of infrastructure. Second, the governments may focus on action tasks, completing the Internet short board of improving people’s livelihood. Last, the governments may strengthen “Internet+” thinking consciousness, completing the Internet short board of government affairs.

“Internet +”; plan of action; comparative study

2016-09-22 基金項目：國家社會科學基金項目“‘互聯網+’背景下推動地方政府治理精準化的機制創新研究”(16XZZ016)

閆建(1980—)，男，湖北棗陽人，中共重慶市委黨校公共管理學教研部副主任，教授，碩士生導師，研究方向：地方政府治理、社會治理。

閆建，李瑞，鄭迦元.“互聯網+”行動計劃比較研究——以22個省(自治區、直轄市)為例[J].重慶理工大學學報(社會科學)，2017(4):65-72.

format：YAN Jian，LI Rui，ZHEN Jia-yuan.A Comparative Study of “Internet +”Action Plan:Taking 22 Provinces (Autonomous Regions and Municipalities Directly Under the Central Government) as an Example[J].Journal of Chongqing University of Technology(Social Science)，2017(4):65-72.

10.3969/j.issn.1674-8425(s).2017.04.010

D63

A

1674-8425(2017)04-0065-08