法治政府的管理與服務職能辨析

朱勇

摘要：依法治國的關鍵在于建設法治政府，法治政府是指政府依法對社會進行管理、提供公共服務。法治政府不僅僅依法提供各種社會公共服務，也應依法對社會事務進行積極主動管理。建設法治政府應當防止以柔性服務為借口，弱化政府管理力度。

關鍵詞：依法治國 法治政府 契約 管理 服務

中圖分類號：D630文獻標識碼：A文章編號：1009-5349（2017）03-0051-02

一、政府的產生與目的

（一）政府與公眾之間存在契約關系

公民與政府之間存在一種契約關系，政府的公權力來自公民的授權。政府是公眾的代理人和執行人，它應當遵守契約精神，維護公民利益且提供公共服務。

在《政府論》中，洛克依據社會契約論認為，公民將自身部分權利轉讓給政府，公民組建政府的目的是為了保障公民權利，政府服務的是全體公民。林肯同樣認為，政府就是為了完成個人或者社會組織無法完成的事，如果個人和社會組織自身能夠處理好，政府則無須干預。政府設立的目的為保障公民權利，促進社會發展。

（二）政府的設立是為了維護公共利益

政府公共權力及管理機構存在目的就是保障公民各項權利，為公眾服務，不斷滿足人民群眾的各種需要，促進人的全面發展，為公民實現更大的利益創造條件。現代社會公共事務日益復雜，政府、公私企業、社會組織和公民個人都是管理公共事務的重要參與者，但是公民個人不能對全部社會事務進行直接管理，只能委托部分人代表自己履行職責，從而實現共同意愿，政府作為受托方行使公共權力，對公共資源進行管理和經營。

我國人民當家做主的國家性質要求政府為人民服務，政府須以為人民服務作為行政的宗旨，順應社會需求，為民眾提供公共服務，且提供公共服務時要廉潔、勤政、高效。

二、法治政府的提出及其內涵

市民社會理論顯示，政府時刻把保障公民權利和自由作為自身存在的目的，政府依法治理社會的同時，依靠法律的穩定性限制政府權力的擴張，嚴格防范公共權力侵犯私人領域。

在法治國家里，法律的地位至高無上，法律是一切個人和社會組織的行為規范，任何組織都不可以超越法律。政府擁有權力，就有權力擴張的可能，為了抑制這種任性，需要法律規范來制約政府行為。依法治國的目標是使國家成為法治國家，社會成為法治社會，政府成為法治政府。

法治政府是指政府受法律約束并依法行政的一種社會治理狀態。市場經濟的基礎是法治，政府行為應當

轉到法治軌道上來。法治政府要求政府依據各種法律、法規來管理社會，接受制約與監督。政府無法律授權，政府均不可為，政府行使權力的內容和程序都應符合法律的規定。

（一）政府行使權力的內容合法

法治政府意味著政府是在執行法律，政府管理的權威必須得到尊重。政府管理主體與內容合法，權限屬于法律授權范圍內，政府不得違法是底線，任何政府都必須承擔其侵犯公民合法權利或者怠于行使權力應負的法律責任。

建設法治政府就是依法治權，防止權力濫用，政府權力不能放棄，法定職責必須履行。現代政府如何管理社會組織、公民個人都通過法律形式確定下來，政府的職權必須有界限，超越界限既屬于違法行政，亦會造成政府侵權，需承擔責任。法律規定公眾具有基本權利，是一切政府權力行使的界限，是通過公民實體權利對政府權力進行限制。

（二）政府行使權力的程序合法

政府行使權力的過程就是為公眾謀求幸福的過程。對政府行使權力進行嚴格的程序控制，做到權力行使全程留痕，方便責任追究，能夠有效約束權力的合法行使。法治政府要求一切行政權力的行使都必須遵循嚴格程序。

政府擁有強烈的程序意識，是對法律的敬畏，對公民權利的尊重。權力依據嚴格程序展開，保障公民權利不受隨意侵犯。程序公正才能保障實體公正，程序合法，才能切實保障公民的合法權益。程序公開透明，合乎法律、法規，監督才能有效。公民相對政府而言十分渺小，要介入到權力行使的具體內容不易，對行政程序進行監督更為現實。

三、法治政府的職能

法治政府是建設法治國家的核心目標，是法治背景下的管理與服務并存。法治政府下的管理與服務是現代政府的兩大理念，是同一進程的不同側面，兩者緊密聯系，相互貫通，彼此具有促進作用，真誠服務民眾才能更好地進行管理，管理的目標仍然是服務民眾。

法治為政府管理與服務提供制度基礎與手段方法。政府提供公共服務，并不意味著隨著權力和職能的收縮，政府的管理隨之減少，相反，政府的管理能力必須加強，主動管理、依法管理是其對社會進行治理的能力體現。

全面推進依法行政，是政府工作改革的焦點，我國正在全面推進依法治國戰略，法治政府建設將首當其沖。建設法治政府要求各級政府將管理與服務的內涵高度統一，把法治、管理與服務理念扎扎實實地貫徹到執政實踐中。

（一）進行社會管理

我國市場經濟逐步完善，政府角色應隨之調整，適應社會發展的新要求，完成從破解計劃經濟時傳統體制到建構適應市場經濟新體制的重要轉變，擔負起保護所有權和規范市場秩序等責任。法治是政府治理社會的方式，不同的社會發展階段，政府應當承擔不同的管理職責。政府管理體現在經濟宏觀調控，彌補市場失靈，實現社會公平，制止各種違法行為，維護國民經濟健康發展。

1.主動管理

行政權與司法權最大的不同點在于，行政權具有主動性。在任何社會形態里，政府機構都必須積極履行一定的管制職能，保障社會正常運轉。政府的管理職能意味著它要主動履行有效保障公民權利的責任，做公民權利的忠實代表者和有效維護者，積極主動行使權力。

政府應積極主動進行管理，不推卸責任，敢于擔當，追求效率。政府類似服務業，但又具有很強的管理職能。在公共管理系統中，政府是主體，當它怠于行使權力時，應當承擔追究責任。

2.依法管理

完備的法律制度，能夠約束政府管理方式。政府是為了執行法律而設立，政府作為公共管理者，所實施的每一項行動必須有法律的明確授權作為行動的依據，管理職權來源于法律的規定。

在現階段，政府應當順應社會發生的重大變革及時更新觀念，突出政府社會管理的法治模式。政府的管理權限建構在法治框架之內才具有合法性和合理性，政府管理應當在法律的框架內、在法律責任的約束下、在法律監督的環境中進行，真正做到從人治走向法治。

3.公正管理

政府公正管理，為市場主體營造一個公平、公正的競爭環境，保障經濟社會健康有序運行和發展。政府作為一個特殊組織具有一定的利益訴求，可能會滋生不正當的利益要求，政府對利益的不正當追求往往導致行政背離政府責任，造成社會不公，破壞市場秩序。

在管理過程中，政府應當公正、公平，管理面前一律平等，不能選擇性執法，而是為全體社會成員創造良好社會環境。政府應維護市場公平競爭和提高效率，防止權力“尋租”性腐敗。

4.科學管理

計劃經濟時代，政府直接管理和參與微觀經濟活動，市場經濟時代，經濟活動的主體是平等的公民或者經濟組織。政府應當主動退出市場主體地位，不應該與民爭利，而應對破壞經濟活動的行為進行制止，為合法的企業和居民提供各種保障服務，為市場主體創造平等競爭的環境，才能適應當前經濟發展要求，促進社會發展。

政府管理追求的都是社會公共利益，政府管理手段應當科學合理，目前，政府主要是運用間接的宏觀調控手段對經濟進行治理，逐步減少行政手段直接干預經濟活動或者直接參與經濟活動。

其實，政府主動行使管理職能并不可怕，在現階段甚至是必需的，只是需要不斷規范管理的內容與程序，選擇科學管理手段和方法，強化法治意識。不能以服務為借口，導致管理權限弱化，最終受損害的依然是公眾利益。法治政府最終是為了人民的利益而存在，但是具體到現實中，應該是管理與服務并存，管理也是為了更好地服務人民。 政府應當加快職能調整，從單純管理走向管理與服務并重。

（二）提供公共服務

我國政府在推動經濟改革和促進社會發展方面發揮重要作用，取得了巨大成就，在社會轉型過程中政府扮演了組織和推動的積極角色，隨著改革的不斷深入，政府的角色應發生變化，應當由公民和社會組織承擔社會發展的主要作用。計劃經濟時期的政府管理模式，與現代市場經濟的要求不相適應，我們應當構建法治基礎上的公共服務政府。

1.真誠服務

作為一個現代政府，承擔公共服務的職責，追求高質量的公共服務，增強社會對政府的滿意度，是其追求的最主要目標，也是政府存在的價值。

政府在提供公共服務的過程中應重新定位角色，由單一權力行使者到服務的提供者、管理的執行者，建立以公民為中心的高效政府。服務職能要求政府真正了解民眾，遵從民意，給公民、社會組織提供方便、周到和有效的幫助，促進社會穩定發展，服務內容由民眾需求決定，服務方式公開透明。

政府服務強調以民為本、社會本位，現代政府的實質功能是服務，政府的公共性決定了政府提供公共服務的職能。政府通過提供公共服務，證明自己存在的價值與合法性，沒有服務就沒有現代政府。政府提供公共服務是政府行政職能發展之客觀必然，真誠服務大眾是政府工作的心理預期。

2.精準服務

政府職能具有公共服務性，公共服務型為政府職能定位的重要目標。服務政府是當代服務行政、授權行政發展的趨勢。服務型政府是以其提供公共服務的優劣作為政府生產力的指標。政府服務應真正做到盡職便民，強調需求導向，真正了解民眾到底需要什么樣的服務，有什么樣的期望。若提供的服務超出民眾需求，實則是公共資源的一種浪費。政府服務是從社會社會真實需要出發，政府應當積極提供全民教育，推行公益事業，完善公共產品、公用設施和公共服務體系。

3.全民服務

政府有義務為每個人利益的實現創造條件，不能犧牲部分人利益滿足其他人利益。政府提供公共服務針對的是全體公民，并非少數特權，政府不能淪為少數既得利益者的工具。即使出于公共利益的需要，政府行使權力，也不得侵犯個人合法權利。

人們賦予政府以權力的目的是為了實現社會和平、安全和公共福利。追求人的全面解放、實現人的利益的最大化離不開政府的推動和保障。提供公共服務是調控社會健康發展、社會群體之間收入差距，促進社會公平正義、保障社會安定有序的有效方法。

四、結語

政府在對社會變革的影響、推動和調節方面有著巨大潛力，當這種潛力力得到良好發揮，社會經濟迅猛發展。相反，則阻礙經濟社會發展。政府是社會管理執行者與公共服務提供者，政府職能直接從管理型政府直接跨越到服務型政府，不符合我國基本國情。政府應當樹立依法有效管理和真誠服務民眾的價值理念，追求高效的管理，提供精準服務，強化服務意識，科學管理與真誠服務并重，促進經濟可持續發展、社會公正與進步，為公眾謀取最大利益。

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責任編輯：孫瑤