從風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)理論看構(gòu)建合規(guī)疫苗國(guó)家賠償責(zé)任之可能

寧佳

摘要：疫苗在造福人類(lèi)的同時(shí)，裹挾著未知的風(fēng)險(xiǎn)。我國(guó)近年來(lái)出現(xiàn)多起合規(guī)疫苗致害事件。受困于合規(guī)疫苗致害救濟(jì)途徑的單一與難以落實(shí)，導(dǎo)致產(chǎn)生許多救濟(jì)不足的個(gè)案，正是這些個(gè)案的不公，使得群眾對(duì)政府的信賴(lài)逐步減少。本文相較鄰國(guó)日本以及歐美等國(guó)的先行經(jīng)驗(yàn)，對(duì)合規(guī)疫苗致害國(guó)家賠償制度如何介入進(jìn)行了相關(guān)研究，在推動(dòng)國(guó)家權(quán)責(zé)一致、促進(jìn)國(guó)民訴訟中力量平衡、限制行政裁量權(quán)濫用等方面，給我國(guó)提供了借鑒經(jīng)驗(yàn)。從國(guó)家職能的轉(zhuǎn)變、歸責(zé)原則的轉(zhuǎn)化以及社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的分擔(dān)這三個(gè)角度來(lái)看，國(guó)家賠償制度的引入已經(jīng)具備了充足的條件與時(shí)機(jī)。

關(guān)鍵詞：風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān) 疫苗 事故 賠償制度

中圖分類(lèi)號(hào)：D9221；D92216文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1009-5349（2017）04-0089-03

2016年山東的3·18疫苗事件又一次將疫苗安全問(wèn)題推至風(fēng)口浪尖，再度引發(fā)群眾對(duì)疫苗安全的高度關(guān)注與恐慌，微信朋友圈的此類(lèi)消息被瘋狂轉(zhuǎn)發(fā)，因該事件涉及少年兒童的生命健康，引起了社會(huì)的高度重視。

一、痛定思痛：合規(guī)疫苗致害賠償?shù)默F(xiàn)狀檢視

世上本不存在絕對(duì)安全的疫苗，哪怕是合規(guī)生產(chǎn)出的疫苗，也存在人類(lèi)無(wú)法預(yù)測(cè)的副作用。這種概率性事件被形象地稱(chēng)為“惡魔抽簽”。①回顧我國(guó)近些年的疫苗致害事件，不難發(fā)現(xiàn)，事故發(fā)生后危害之大、影響之深、救濟(jì)之難，讓人們束手無(wú)策。

（一）風(fēng)險(xiǎn)降臨：無(wú)法承受之痛

從近年來(lái)發(fā)生的典型疫苗事故中可以看出，即便疫苗事件發(fā)生的概率極小，但危害甚大。從2005年的甲肝疫苗事件到2013年的康泰乙肝疫苗事件，均有死亡案例。死亡發(fā)生的概率雖小，一旦發(fā)生，卻是百分之百的沉重打擊。2010年山西高溫疫苗致害事件之中，民間數(shù)據(jù)表示存在近百名受害者，而官方僅對(duì)15名受害兒童進(jìn)行調(diào)查，導(dǎo)致其余部分受害者曾去北京衛(wèi)生部門(mén)門(mén)前舉牌求助，希望在相關(guān)部門(mén)討得說(shuō)法。②2013年的康泰乙肝事件之中，造成了17例新生兒死亡的嚴(yán)重后果，官方宣布全部為偶合癥，與疫苗接種無(wú)關(guān)。

（二）救濟(jì)不足：不能承擔(dān)之重

按照我國(guó)《疫苗流通和預(yù)防接種管理?xiàng)l例》的規(guī)定，政府免費(fèi)提供第一類(lèi)疫苗，并強(qiáng)制群眾接受接種。雖然在具體實(shí)施過(guò)程中，未制定相應(yīng)的懲罰措施，卻通過(guò)建立預(yù)防接種證與入學(xué)準(zhǔn)入相關(guān)聯(lián)的制度，實(shí)現(xiàn)對(duì)兒童接種的變相強(qiáng)制。根據(jù)上述《管理?xiàng)l例》第四十六條的規(guī)定，因預(yù)防接種異常反應(yīng)造成受種者死亡、嚴(yán)重殘疾或者器官組織損傷的，受種者有權(quán)利獲得一次性的補(bǔ)償。該條款僅對(duì)合規(guī)疫苗致害時(shí)，國(guó)家的補(bǔ)償責(zé)任進(jìn)行了框架式的規(guī)定，相關(guān)的法律依據(jù)都處于空白狀態(tài)，甚至不具備憲法上的直接依據(jù)。司法實(shí)踐過(guò)程中的計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、補(bǔ)償范圍過(guò)窄、補(bǔ)償程序不明確等問(wèn)題都亟待解決。

（三）信賴(lài)失守：無(wú)法承兌之諾

在為了提高種群免疫的目的之下，公民個(gè)人欣然接受強(qiáng)制性的接種計(jì)劃，將自己身體健康權(quán)利交予政府，正是基于對(duì)國(guó)家的充分信賴(lài)。2013年康泰乙肝疫苗事件發(fā)生之后，網(wǎng)絡(luò)上、微博上就已經(jīng)對(duì)疫苗產(chǎn)生了質(zhì)疑。對(duì)于政府而言，想要掌握完整的風(fēng)險(xiǎn)信息是不可能的，但相較之下，群眾個(gè)人的搜集、鑒別、認(rèn)知風(fēng)險(xiǎn)的能力，更遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于政府。因而也導(dǎo)致在分析與規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)這一領(lǐng)域上，公民個(gè)人與國(guó)家形成了力量上的懸殊差距。此種不得已的情境下，群眾不得不依賴(lài)政府，形成尋求政府保護(hù)的局面。

二、借鏡之思：合規(guī)疫苗致害國(guó)家賠償制度介入之可能

我國(guó)的國(guó)家賠償制度在合規(guī)疫苗致害救濟(jì)途徑中，屬于空白之地。筆者搜集到日本以及相關(guān)歐美國(guó)家的先行經(jīng)驗(yàn)，作為我國(guó)走出該制度空白誤區(qū)的借鑒之鏡，給我國(guó)國(guó)家賠償責(zé)任的介入提供了一個(gè)可能性的參照。

（一）“水漲船高”：推動(dòng)社會(huì)國(guó)家權(quán)責(zé)一致

日本疫苗致害訴訟中最著名的判決即東京高裁平成四年12月18日判決（簡(jiǎn)稱(chēng)東京高判），這是日本歷史上第一個(gè)有關(guān)預(yù)防接種事故訴訟的高等法院判決。首次承認(rèn)了厚生大臣在履行義務(wù)上存在過(guò)失，認(rèn)為厚生省在疫苗接種之中沒(méi)有盡到高度的注意、宣導(dǎo)等義務(wù)。該判決還認(rèn)為，厚生大臣長(zhǎng)久以來(lái)為了防治傳染病，其政策重點(diǎn)只放在提高預(yù)防接種的接種率上，對(duì)于反映的問(wèn)題未做到足夠注意，沒(méi)有完全地履行義務(wù)。如此看來(lái)，預(yù)防接種行政的組織過(guò)失即為厚生大臣的過(guò)失，國(guó)家應(yīng)承擔(dān)賠償?shù)呢?zé)任。③我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的學(xué)者則認(rèn)為，“關(guān)于疫苗接種可能引發(fā)的副作用或相關(guān)后遺癥，涉及人民的生命健康權(quán)利，故國(guó)家在此問(wèn)題上，應(yīng)承擔(dān)高度注意的義務(wù)。”在為了提高公共免疫而實(shí)行強(qiáng)制或者變相強(qiáng)制接種疫苗這種行為的背后，潛伏著合規(guī)疫苗因其本身的不完美而帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)隱患。政府在以權(quán)力干涉公眾權(quán)利的同時(shí)，也理應(yīng)承擔(dān)權(quán)力擴(kuò)張引發(fā)的問(wèn)題。

（二）“扶弱抑強(qiáng)”：形成訴訟力量對(duì)抗均勢(shì)

在合規(guī)疫苗致害發(fā)生之后，受害者欲通過(guò)司法途徑取得賠償時(shí)，更加凸顯了公眾個(gè)體在訴訟過(guò)程中的劣勢(shì)，受害者在舉證責(zé)任、因果關(guān)系證明等方面著實(shí)受困。觀(guān)之國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，訴訟雙方力量對(duì)比已經(jīng)在平衡的趨勢(shì)中。

日本名古屋地裁60年10月31日判決④、大阪地裁昭和62年9月30日判決⑤中，明確指出了適用高度蓋然性的判斷準(zhǔn)則。大阪地裁同時(shí)指出，適度放寬原告舉證責(zé)任，并非意味著舉證責(zé)任的轉(zhuǎn)移，而是減輕。在原告提出證明之后，反證則成為被告的義務(wù)，即務(wù)必對(duì)一定導(dǎo)致并發(fā)癥的某種原因進(jìn)行證明。如果不能，則不能成立反證。美國(guó)早期的疫苗致害救濟(jì)制度中，對(duì)于受害者的舉證責(zé)任賦予了更重的負(fù)擔(dān)，必須由受害者或其家屬證明疫苗生產(chǎn)商存在過(guò)錯(cuò)，這樣幾乎沒(méi)有勝訴的幾率。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的學(xué)者認(rèn)為，接種救濟(jì)案件的審議，目的在于是否決定救濟(jì)，而非在于闡明醫(yī)學(xué)上的原因。⑥在因果關(guān)系的審議上，應(yīng)該充分考量預(yù)防接種所具有的公共衛(wèi)生意義，采用柔軟化的因果關(guān)系判定原則，放寬因果關(guān)系認(rèn)定的標(biāo)準(zhǔn)以及減輕被害人的證明程度要求，并將之規(guī)定于具有法律位階的傳染病防治法。

（三）“勇于擔(dān)當(dāng)”：縮減過(guò)錯(cuò)認(rèn)定的過(guò)度裁量

日本《預(yù)防接種法》第二十條對(duì)厚生大臣在預(yù)防接種中的義務(wù)進(jìn)行了規(guī)定，宣講接種的意義即風(fēng)險(xiǎn)、普及相關(guān)疫苗知識(shí)、制定正確的實(shí)施方針、保證疫苗接種的研發(fā)與供給、推進(jìn)相關(guān)事宜等。雖然羅列了各個(gè)方面的義務(wù)，可是在司法實(shí)踐中，卻也遭遇了行政裁量過(guò)度的困難。法律只能以類(lèi)型化、總括性地對(duì)權(quán)利義務(wù)進(jìn)行規(guī)制，對(duì)行政裁量權(quán)的科學(xué)行使又顯得尤其重要。“法律只以明確規(guī)定事實(shí)要件，將事實(shí)要件成就時(shí)的法律后果，即在確定或者不確定的法律概念中作出選擇性規(guī)定甚至不作規(guī)定的方式——留給行政機(jī)關(guān)裁量”⑦。

在日本早期的疫苗致害的國(guó)家賠償訴訟⑧中，被害人以接種醫(yī)生未對(duì)接種者進(jìn)行專(zhuān)門(mén)的檢查而致害，違反了法律規(guī)定的問(wèn)診義務(wù)。但是司法機(jī)關(guān)在審理過(guò)程中卻認(rèn)為，對(duì)于缺乏有關(guān)認(rèn)識(shí)的醫(yī)生來(lái)說(shuō)，并沒(méi)有進(jìn)行專(zhuān)門(mén)檢查的義務(wù)，概括式的提問(wèn)就已經(jīng)被視為履行了相關(guān)義務(wù)，因而導(dǎo)致受害者敗訴的結(jié)果。這一現(xiàn)象引發(fā)了日本的理論界高度熱議，提出了風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域中的裁量減縮理念，即在疫苗接種這樣的高風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域之中，涉及廣大群眾的生命健康權(quán)利，一旦發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)，后果難以承受。這種領(lǐng)域之中的裁量權(quán)應(yīng)該減縮為零。

三、思潮起伏：淺議國(guó)家賠償制度適當(dāng)介入之必要

風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的大潮中，國(guó)家不能繼續(xù)墨守成規(guī)地被動(dòng)承擔(dān)國(guó)家責(zé)任。在合規(guī)疫苗致害的領(lǐng)域中，國(guó)家賠償制度的適當(dāng)介入已經(jīng)蓄勢(shì)待發(fā)，為國(guó)家職能的轉(zhuǎn)變提供了理論支撐，風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)模式給予了介入動(dòng)機(jī)，而尋求正和博弈的目的為該制度的介入帶來(lái)了有力切入點(diǎn)。

（一）“警察國(guó)家”向“保護(hù)國(guó)家”轉(zhuǎn)變之所需

風(fēng)險(xiǎn)的到來(lái)促進(jìn)職能的轉(zhuǎn)變。隨著風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的到來(lái)，這樣的傳統(tǒng)卻不能得到延續(xù)，并受到了極其嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。單獨(dú)依靠公民個(gè)人的力量，早已經(jīng)無(wú)法抵御現(xiàn)代社會(huì)中隨處潛伏的風(fēng)險(xiǎn)，該情境之下，個(gè)人必須依靠國(guó)家的力量，來(lái)完成風(fēng)險(xiǎn)最小化效果之下成本最少化的目的。相應(yīng)地，國(guó)家的義務(wù)也隨之增加，保障公眾安全這一課題也在進(jìn)一步地被強(qiáng)調(diào)與深化。國(guó)家不再是之前的“警察國(guó)家”，而是成為“保護(hù)國(guó)家”。⑨其核心區(qū)別在于，在保護(hù)國(guó)家之中，作為行政主體的國(guó)家不再單純扮演“守夜人”的職責(zé)，而是積極擴(kuò)展了自身對(duì)于公眾安全保障方面的義務(wù)。

權(quán)利的讓渡引起義務(wù)的擴(kuò)張。疫苗接種的全面推行兼具個(gè)人健康與公共防疫雙重目的，在這個(gè)高風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域中，國(guó)家基于信息獨(dú)占性?xún)?yōu)勢(shì)，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)有更加準(zhǔn)確的判斷力，而公眾對(duì)于預(yù)防接種安全性等方面的信息難以作出自主的判斷。⑩因此，公眾不得不充分依賴(lài)、相信政府，并且讓渡出自己的健康甚至生命的維護(hù)權(quán)利，用以追求更加安全健康的生活狀態(tài)。權(quán)利讓渡的同時(shí)意味著國(guó)家的責(zé)任也相應(yīng)加重，國(guó)家在接種疫苗領(lǐng)域中應(yīng)當(dāng)要承擔(dān)更加沉重的責(zé)任與義務(wù)。

風(fēng)險(xiǎn)的制造導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)的承擔(dān)。風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中的風(fēng)險(xiǎn)都是在現(xiàn)代化過(guò)程之中產(chǎn)生的，而現(xiàn)代化的推進(jìn)又促使我們循環(huán)地去控制風(fēng)險(xiǎn)本身。解鈴還須系鈴人，國(guó)家便是疫苗接種領(lǐng)域的解鈴人。國(guó)家在強(qiáng)制國(guó)民接種疫苗的同時(shí)，已經(jīng)將國(guó)民置于了一種風(fēng)險(xiǎn)的境地里。這種將接種不完美疫苗列為國(guó)家強(qiáng)制義務(wù)的先行行為，成為國(guó)家必須承擔(dān)該種風(fēng)險(xiǎn)帶來(lái)后果的行為基礎(chǔ)。

（二）“面向行為”朝“面向結(jié)果”嬗變之所欲

從注重公共防御的初衷來(lái)說(shuō)，疫苗接種本身是基于公共衛(wèi)生政策上的正面行為。基于社會(huì)整體性意義的考量，國(guó)家有義務(wù)對(duì)損害進(jìn)行充分的救濟(jì)或者賠償，不能讓個(gè)人來(lái)獨(dú)自承擔(dān)集體預(yù)防接種上不可避免的代價(jià)。比起原因行為合法性的考量，該類(lèi)救濟(jì)更注重對(duì)損害結(jié)果的實(shí)際發(fā)生與否的判定，并由國(guó)家承擔(dān)相應(yīng)的填補(bǔ)義務(wù)。因而在預(yù)防接種行為中，當(dāng)疫苗不存在質(zhì)量和行為過(guò)失時(shí)，被惡魔不幸抽中的受損害者就可以從國(guó)家獲得相應(yīng)的救濟(jì)。

從著重填補(bǔ)損害的目的而言，我國(guó)司法實(shí)踐中對(duì)合規(guī)疫苗賠償僅在國(guó)家賠償制度作了框架式、概括式的規(guī)定。使得受害者無(wú)法得到與損害相匹配的足額救濟(jì)，只有隨意性極強(qiáng)的一次性補(bǔ)償。而公民因?yàn)檎袨樗艿降膿p失是公民個(gè)人為了公共利益的實(shí)現(xiàn)而承受的特別負(fù)擔(dān)，這種特別的負(fù)擔(dān)必須由社會(huì)全體來(lái)承擔(dān)，否則將會(huì)引起社會(huì)的不公。筆者以為，南博方所提出來(lái)的“無(wú)過(guò)失賠償責(zé)任”在合規(guī)疫苗致害賠償領(lǐng)域中具有一定的參照價(jià)值。

（三）“零和博弈”往“正和博弈”改變之所趨

國(guó)家賠償是有關(guān)社會(huì)福祉與個(gè)人利益怎樣平衡的課題，更是一項(xiàng)損害發(fā)生時(shí)風(fēng)險(xiǎn)如何分配的命題。在合規(guī)疫苗致害救濟(jì)中，國(guó)家賠償制度的介入無(wú)疑是一種趨向“正和博弈”的救濟(jì)模式，既兼顧公平與效率，又平衡了國(guó)家福祉與個(gè)人利益。

風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)是應(yīng)有之義。風(fēng)險(xiǎn)損害是社會(huì)發(fā)展進(jìn)程中不可避免的代價(jià)，因此，風(fēng)險(xiǎn)成本應(yīng)由社會(huì)整體進(jìn)行分擔(dān)，這是作為社會(huì)成員對(duì)社會(huì)整體的一份責(zé)任。在疫苗接種領(lǐng)域中，風(fēng)險(xiǎn)是推進(jìn)公共福祉、促進(jìn)社會(huì)發(fā)展的必然成本，我們必須沿著如何最優(yōu)分擔(dān)成本的路徑思考風(fēng)險(xiǎn)損害責(zé)任分配的思維方式。將落在個(gè)人身上的不幸與風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移分散給整個(gè)國(guó)家或者社會(huì)全體是具有現(xiàn)實(shí)依據(jù)的，國(guó)家以賦稅的形式獲取的國(guó)庫(kù)資金可以給風(fēng)險(xiǎn)的分擔(dān)提供強(qiáng)有力的支撐與保障。

公平效率是追求之理。在社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的分擔(dān)中，為了實(shí)現(xiàn)效率或者社會(huì)福利的最大化，法經(jīng)濟(jì)學(xué)為這種分擔(dān)模式提供了一種類(lèi)似于“漢德公式”的理論，即將風(fēng)險(xiǎn)分配給最能規(guī)避和承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的人，以實(shí)現(xiàn)社會(huì)

整體福利損失的最小化。這種風(fēng)險(xiǎn)的分擔(dān)者取決于兩個(gè)關(guān)鍵因素，首先是信息成本的考量，即是否處于認(rèn)識(shí)風(fēng)險(xiǎn)的最佳位置，是否更能預(yù)見(jiàn)到風(fēng)險(xiǎn)，更接近風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)源地。其次取決于哪一方更能運(yùn)用“大數(shù)定律”，來(lái)判斷風(fēng)險(xiǎn)的承擔(dān)者。而恰恰國(guó)家就是這個(gè)最佳的管理者與承擔(dān)者。

四、結(jié)語(yǔ)

本文僅就國(guó)家賠償制度的介入的可能性進(jìn)行簡(jiǎn)要闡述，欲完善預(yù)防接種的國(guó)家責(zé)任體系、建立多元化的救濟(jì)方式，在風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)成本最小化的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的最大化，為不斷增強(qiáng)國(guó)民在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中的安全感，還有很長(zhǎng)一段路要走。

注釋?zhuān)?/p>

①杜儀方.日本預(yù)防接種事件中的因果關(guān)系[J].華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)，2014（1）.

②高玉.回顧疫苗“熱事件”，疫苗安全何在[OL].http：//news.k618.cn/tptt_37041/tptt_tupian/201603/t20160323_6974828.htm？p=17&s=false&qb=null，2016.

③東京高裁平成四年12月18日判決。

④訴訟月報(bào)，32（8）：1629.

⑤最高裁昭和50年10月24日第一小法庭判決，民集29卷9號(hào)1417.

⑥邱玟惠.由美、日經(jīng)驗(yàn)檢討我國(guó)預(yù)防接種救濟(jì)制度：

從H1N1新型流感疫苗談起[J].臺(tái)大法學(xué)論從， 2016，40（2）.

⑦[德]漢斯·J·沃爾夫，奧托·巴霍夫，羅爾夫·施托貝爾.行政法（第一卷）[M].高家偉譯.北京：商務(wù)印書(shū)館，2002：36.

⑧參見(jiàn)東京地判昭和48年4月25日。

⑨王澤鑒.危險(xiǎn)社會(huì)、保護(hù)國(guó)家與損害賠償法[J].月旦法學(xué)雜志，2005（2）.

⑩[日]東京地判昭和59年5月18日，《判例時(shí)報(bào)》1118號(hào)，第28.

[日]西埜章、田辺愛(ài)壹.損失補(bǔ)償の理論と実務(wù)[M].株式會(huì)社プログレス，2005 ：18.

[日]南博方.行政法（第六版）[M].楊建順譯.北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2009：151.

公共利益與個(gè)人利益有兩種權(quán)衡模式，一種是此消彼長(zhǎng)、兩難得失的最大化衡量，即零和博弈；第二種是相互生成、良性互動(dòng)的最大化衡量，即正和博弈。

馬懷德.完善國(guó)家賠償立法基本問(wèn)題研究[M]. 北京：北京大學(xué)出版社，2008：34.

[美]托馬斯·庫(kù)思.科學(xué)革命的結(jié)構(gòu)[M].金吾倫，胡新知譯. 北京：北京大學(xué)出版社，2004：9.

大數(shù)定律（law of large numbers），是一種描述當(dāng)試驗(yàn)次數(shù)很大時(shí)所呈現(xiàn)的概率性質(zhì)的定律。

責(zé)任編輯：楊國(guó)棟