兵團第一師阿拉爾市財政發展的實踐與展望

摘 要：隨著第二次新疆經濟工作座談會和浙江援建師市各項工作的落實、兵團“三化”建設的穩步推進，給團場發展帶了新的機遇、新的挑戰、新的活力。因歷史的原因，師市和團場在承擔屯墾戍邊歷史使命的同時，也承擔著經濟建設的大發展任務，鑄造了黨政軍企合一的特殊經濟實體。在全面推進“新型工業化、新型城鎮化與農業現代化”的“三化”建設中，師市財政職能建設是改革管理的重點，如何適應團場生產經營改革的需要，激發財政財務人員的積極性，本文基于新常態發展的內涵，對師市和團場財政改革適應新形勢下財政改革的新常態所采取的措施進行了介紹，以期為團場的新態發展提供建議。

關鍵詞：三化建設 財政改革 新常態

一、師市財政制度建設現狀

根據兵團黨委的批示，第一師阿拉爾市于2002年批準建市，并且在2004年正式掛牌成立，在這之前師市的所有支出和收入情況都統一歸結為財務狀況，直到師市掛牌成立擁有獨立預算核算權利。師市的財政和財務制度已經隨著師市的發展逐漸納入正規渠道，但是由于師市特殊體制和職能決定了其財務管理的多樣性和復雜性。目前，團場財務管理工作與科學、規范的要求還有一定差距，主要表現在：一些團場對所屬企業核算體制不明確、核算不規范、管理上存在漏洞等。加大師市財務體制改革力度，加強團場財務預算管理，對于進一步深化師市改革、加快團場發展，具有重要的制度保障作用。

二、師市財務財政制度在改革發展進程中存在的問題

由于團場行政體制的特殊性，建立規范的公共財政體系任務仍很艱巨。現在主要面臨的問題在以下幾方面：

1.事權與財權不對等，團場財政調控能力缺失。團場社會事業發展得到了上級財力有效支撐，但是團場自有財力收入來源單一，財力依然不足。團場自有收入規模很小，自有財力不足，自我調控能力弱。

2.城鎮化建設和運行經費保障不足。隨著師市團場城鎮化建設步伐的推進，原有的城鎮基礎設施投入費用越來越大。團場主要以農業生產經營為主，二三產業發展緩慢，主要依靠財政撥款來滿足城鎮化的基礎設施建設及公共服務的需要。而公共設施的公益性又決定了這些項目不可能通過盈利來償還貸款，這導致團場城鎮化建設存在很大的資金缺口，這客觀上加重了農場的負擔。2015年—2016年筆者深入團場調研過程中，普遍反映團場欠債和維護現行的城鎮化建設和后續基礎設施建設的費用和負擔很重，資金缺口都在幾個億到十幾個億左右。

3.預算管理體制不完善。首先，預算管理不夠重視，財政資金使用效率不高。在實際工作中，不少單位存在著重資金爭取，輕資金監管；重業務工作，輕財務工作；重制度建設，輕貫徹實施的現象。其次，團場公共預算核算與企業核算界限不明。由于部分團場不重視、運作不規范、業務人員水平有限，造成非生產經營預算和生產經營預算混淆。第三，預算編制方法不科學，綜合預算未能真正實現，而尚未建立起完善的項目評估機制。

4.財政隊伍人員不足，專業知識匱乏。師市各個團場財務人員普遍存在著年齡結構偏大、知識結構老化、業務水平不高的現象。“高齡”財務人員多數為報賬會計，學歷、職稱普遍偏低。兵師團三級財政財務干部大專以上學歷占 95.5%，高級職稱占 11.1%，初中級職稱占 83.4%。人才斷層現象很嚴重，而且結構不一，素質參差不齊，創新意識不強，工作缺乏主動性。

5.團場債務增長過快，缺乏約束機制。團場負債的形成主要有以下幾個方面的原因：（1）團場負擔職工和經營費用過重；（2）建設項目配套超出團場承受能力，加大了團場的債務規模；（3）多年來形成的“以支定收”的管理方式，團場無財政收入，又要確保行政事業的基本運轉和建設投入，便形成一套與財政“以收定支”相反的“以支定收”的管理模式。這種管理模式又與決策者有直接的利益關系，只要不量入為出，債務就隨之形成。

6.生產經營性資金不足。目前，團場生產經營仍然以農業為主，為了發展農業生產，就需要對農田水利等基礎設施進行投入，團場農田水利屬于公共財力支付范圍，但是財政撥款只承擔其中一部分，仍有各項建設配套所需資金需要由團場承擔。使得團場的資金運行存在很大缺口。

三、應對措施

隨著社會經濟改革的實施與推進和師市十三五規劃發展的需要，師市和團場財務管理工作也隨之取得了一定的成效。但在其不斷實踐與反復探索過程中，仍然存在一些問題。同時，師市和團場各項工作的開展都離不開財務的支持，因此加強其財務管理工作建設，促進體制改革與創新，具有十分重要的意義。針對以上出現的問題，擬提出以下解決方案

1.轉變領導觀念，提高改革覺悟性。不斷提高各級領導的財務管理意識，加強領導者的財務管理知識的培訓，使之認識到財務管理是企業管理的核心，財務管理水平的高低，直接關系到企業是否能進一步發展和是否能健康的發展

2.明確團場事權與財權，規范財政收入政策。團場要做到明確事權與財權必須建立體現行政管理職能的體制，明確發揮市的作用。規范團場城鎮運行保障和社區運轉經費的管理，將兩項經費（公共管理支出、事業單位財政支出）管理納入團場總預算，列入公共預算，由上級全額撥款。

3.完善師市預算管理體制，建立公共財政體制。師市各團場在全兵團率先基本實現了全部建鎮，各團場真正實現了行政建制，但是團場的各級財務和財政制度尚處在雛形階段，沒有實現完全的財政體制，現有的預算管理體制不規范、完整。因此必須著手建設配套的公共財政體制。

4.化解師市和各團場歷史性債務。首先、兵團必須積極爭取管理范圍內的財政管理權；爭取中央對兵團財政的大力支持。二是根據通過調整產業結構，招商引資，擴大稅源。三是認真區分債務結構，嚴格控制債務增長，清理舊債，防控新債。四是根據各團實際情況確定團場自籌能力，按照“分級管理、分級負責”的原則，明確團場貸款最高上限；并將團場債務納入團主要領導年度審計考核范圍。五是控制隱性債務，通過建立師擔保公司和團擔保公司來逐步減少團場對外擔保和團場之間互相擔保現象。六是通過招商引資將團場企業分流，可考慮適當的實行股權轉讓，或者引進企業時給予相關政策上的優惠，由企業分擔團場歷年來形成的負債，從而降低、化解團場歷史性負債。

5.加快建鎮步伐，建立稅收征管體制。團場沒有稅收征管權，是導致財政調控能力缺失的重要原因之一，最終的結果是團場負債累累，無力行使政府職能，改革財政財務體制的根源也在于此。目前兵團實施的“師市合一”、“團鎮合一”的行政管理模式，工商、稅務、財政等監管機構也能應運而生。這樣，能獲取地方政府應有的“收稅權”。同時建立合理的考核指標和征管體系，從根本上解決稅務干部對稅務越干越錯的錯誤認識。基層稅務機關則要不斷適應新形勢的要求，稅收征管是一項長期而艱巨的工作，正確的稅法觀念，良好的社會誠信度，是當前稅收征管工作的迫切需要。

6.加強團場財政財稅人才隊伍建設。不斷加強財務管理人員的專業知識和職業道德的培訓和學習，提高其工作勝任能力在人才選拔上注重財政部門干部及財會人員的綜合素質，嚴把“入口關”。并且優化人才隊伍，加強對財政部門干部及后續財會人員的培養教育和選拔工作，不斷增強隊伍的戰斗力。

參考文獻：

[1]論事權、財權與兵團財政體制改革，[J]池玉蓮；楊元貴，新疆農墾經濟.2014（2）.

[2]關于正確處理團場財政財務關系的實踐與認識.[J]裴恩均，新疆農墾經濟.2014（3）.

作者簡介：郭文杰（1987.09—）男、漢，湖北襄陽，講師。單位：新疆生產建設兵團第一師黨委黨校。研究方向：區域經濟、旅游經濟學、農林經濟管理、市場營銷、電子商務。廖肇羽（1970.08—）男，漢，湖南郴州，教授。單位：塔里木大學西域文化研究院。研究方向：西域絲路文化的歷史認知、宗教理解、文化傳播和旅游開發、屯墾經濟。張翠燕（1987.08—）女，助教，寧夏中衛。單位：新疆大學科學技術學院。研究方向：電子商務、區域經濟學。陳好斌（1990.01—）男，塔里木大學經濟與管理學院2016級研究生，農村與區域發展專業。研究方向：區域經濟學、文化旅游與傳播、非物質文化遺產旅游。