扶貧政策的歷史演進及其制度創新研究

摘 要：黨和國家一直十分關心和重視扶貧工作，但是減貧計劃任重而道遠，在這個過程中要通過不斷的實踐、探索和嘗試。改革開放以來，經過全國范圍有計劃有組織的大規模開發式扶貧，我國貧困人口大量減少，貧困地區面貌顯著變化。本文通過對扶貧政策演進的分析，提出我國扶貧政策制度創新的建議，精準扶貧是新時期黨和國家扶貧工作的精髓和亮點，精準扶貧正是以習近平為總書記的黨中央治國理政方略中對新時期扶貧工作新挑戰與新要求的積極應對和正確指引，希望本文對扶貧政策制度創新研究有所幫助。

關鍵詞：扶貧政策 制度創新 精準扶貧

一、我國扶貧政策的歷史演進

周彬彬（1991）根據不同區域不同貧困群體的不同貧困原因，認為扶貧計劃一般可以分為三類，一是經濟類型的計劃，主要設計生產性開發活動；二是基礎建設類型的計劃，如農田基本建設、公路、水利、電力建設等；三是社會類型的計劃，以社會目標為主，如掃盲、計劃生育、醫療衛生，人畜飲水、地方病防治等。劉慧（1998）認為扶貧政策的歷史演進可以從文件頒發順序總結：1984年，政府發布《關于幫助貧困地區改變貧困面貌的通知（中發[1984]14號）》；1986年全國人大六屆四次會議將扶持老、少、邊、窮地區擺脫經濟文化落后的狀況作為一項重要內容，列入第七個五年國民經濟發展計劃，并制訂了一系列行之有效的扶貧政策，設立了專項扶貧優惠貸款；1994年，國務院制訂了《國家八七扶貧攻堅計劃（1994～ 2000）》，明確了今后扶貧工作的目標、任務、方針和政策保障，標志著我國真正意義上的反貧困計劃的開始；1996年，中共中央國務院發出了《中共中央國務院關于盡快解決農村貧困人口溫飽問題的決定》，進一步明確了繼續堅持開發式扶貧的基本方針，并指出扶貧攻堅要堅持到村到戶。高飛（2010）認為扶貧政策歷史演進分為兩個階段：1994年公布實施了《國家八七扶貧攻堅計劃》，“八七扶貧計劃”的基本實現，農村貧困人口的溫飽問題基本得到解決；2001年我國政府制定《我國農村扶貧開發綱要（2001-2011年）》，這是繼“八七扶貧計劃”之后的又一個指導全國扶貧工作的綱領性文件，也標志著我國扶貧工作進入了一個新的階段。張偉賓，汪三貴（2013）認為改革開放以后中國政府開發式扶貧政策演變可以分為4個階段： 針對特殊貧困地區的扶貧開發（1985年以前）、以區域瞄準為主的扶貧開發（1986—1993年）、改善資金投入和貧困瞄準的“八七扶貧攻堅計劃”（1994—2000年）、以整村推進為主的中國農村扶貧開發（ 2001—2010年）。

二、完善我國政府扶貧政策制度創新

1.建立一體化扶貧體系。建立城鄉統籌的一體化扶貧體系。城鎮貧困人口和城鄉流動人口的增加要求盡快建立城鄉統籌的一體化扶貧體系。建立農村救助制度，包括殘疾人、孤寡老人、喪失勞動能力者，以及短期內家庭收入和消費達不到最低生活標準的家庭；完善現有的城鎮救助體系，對進城務工人員、合理原因出現生活困難者給予必要的救助；完善推進農村新型合作醫療制度，進一步增加對農村地區醫療、衛生領域的投入。

2.發掘現有資源，注重扶貧制度本身的創新。逐步形成政府主導、貧困人口參與、分工協作的扶貧機制。提升貧困戶參與，充分賦予貧困農戶項目決策權、實施參與權、知情監督權、管理維護權和評估監督權，讓他們有機會或責任根據他們自己的需求和愿望參與扶貧開發全過程，從政府的依賴者變為自身發展的主導者；在“自然資源開發”的基礎上，側重于對貧困人口的“人力資源開發”，通過推動基礎教育、成人教育和科技培訓來提高貧困人口適應市場的能力和通過成功的人口遷移來獲得非農就業機會的能力。

3.嚴格把控扶貧基金，實行項目制。政府規范扶貧資金的投入和使用。投入上應細化標準，組織相關領域的專家參與審核，在項目實施中限制地方政府的行為，在項目的績效評估上，項目驗收外，還應加入長期的項目效果評價，以考核項目對貧困戶持續發展的貢獻。同時增加貧困戶參與的硬性指標，在項目實施中必須有貧困戶相關意見的體現并設置自下而上信息表達的渠道。政府應加強監督貧困地區的社會保障制度建設，增加對地方政府在社保制度設置和覆蓋面上的考核。

4.發揮非政府組織的力量。廣泛引入非政府組織對貧困戶的救濟。發揮非政府組織在扶貧中的作用，引進不同扶貧主體對開展扶貧工作具有更好的效果。以非政府組織（NGO）為例，根據國際經驗表明其在扶貧領域的作用是政府無法替代的，政府應當主動改善和創造有利的法律環境，進一步積極鼓勵非政府組織參與扶貧行動。政府扶貧部門則根據非政府組織的業績和信譽，把資源交給最有效率的競爭者，并依據公開和透明的原則加以監管。

5.“社會融入”構建“精準扶貧”.“社會融入政策”替代“投資參與政策”。社會融入不僅要實現從貧困戶的身份轉變，而且要在社會福利與基本公共服務方面享有與非貧困戶同等的社會權利，并積極參與社會生活，認同社會的價值觀念、工作和生活方式。2014年3月，習近平總書記參加兩會代表團審議時強調，要實施精準扶貧，瞄準扶貧對象，進行重點施策，進一步闡釋了精準扶貧理念，精準扶貧起源于西方發展經濟學，經由“物質貧困——能力貧困——權利貧困”三大模式的制度演進，分別形成物質救濟型政策、能力開發型政策和公共投資差異型政策演進。精準扶貧政策任重而道遠，精準扶貧要求精準識別、精準幫扶、精準管理、精準考核以及四位一體的統一。

三、結語

黨和國家一直十分關心和重視扶貧工作，經過全國范圍有計劃有組織的大規模開發式扶貧，我國貧困人口大量減少，貧困地區面貌顯著變化。改革開放以來，我國扶貧開發取得了舉世矚目的成就，在這一歷史進程中，扶貧開發領域的理論實踐研究也不斷的推進，為完善國家扶貧戰略政策體系，推進國際減貧交流合作提供了有力支持。國務院扶貧辦黨組書記、主任劉永富認為，扶貧工作要從解決突出問題入手，建立有內生動力、有活力，能夠讓貧困人口自己勞動致富的長效機制。精準扶貧是新時期黨和國家扶貧工作的精髓和亮點，精準扶貧正是以習近平為總書記的黨中央治國理政方略中對新時期扶貧工作新挑戰與新要求的積極應對和正確指引。精準扶貧是全面建成小康社會、實現中華民族偉大“中國夢”的重要保障。扶貧工作的重要意義在于幫助貧困地區人民早日實現偉大的“中國夢”。

參考文獻：

[1]周彬彬.我國扶貧政策中幾個值得探討的問題[J].農業經濟問題，1991-10-28.

[2]劉慧.我國扶貧政策演變及其實施效果[J].地理科學進展，1998.12.（第17卷第4期）. 高飛.我國政府農村扶貧政策研究[D].燕山大學，2010-06-30.

[3]張偉賓，汪三貴.扶貧政策、收入分配與中國農村減貧[J].農業經濟問題， 2013-02-23.

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