淺論縣級政府權責清單制度推行的問題與對策

摘 要：黨的十八大以來，黨中央、國務院高度重視權責清單制度，將其作為深化行政體制改革、推進服務型政府和法治政府建設的重要舉措加以推行。在推行縣級政府權責清單制度過程中，取得一定成績的同時也存在一些問題，本文試從縣級政府推行權責清單制度的原因分析入手，提出有利于推進縣級政府權責清單制度的幾點對策建議。

關鍵詞：權責清單制度 權力清單 責任清單 縣級政府

2013年9月25日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于地方政府職能轉變和機構改革的意見》（中發﹝2013﹞9號）中提出“梳理各級政府部門的行政職權，公布權責清單”。十八屆三中全會提出“推行地方各級政府及其工作部門權力清單制度，依法公開權力運行流程”的要求，四中全會再次作出“推行政府權力清單制度，堅決消除權力設租尋租空間”部署。2015年3月24日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于推行地方各級政府工作部門權力清單制度的指導意見》（中辦發﹝2015﹞21號），要求省級政府2015年年底前、市縣兩級政府2016年年底前要基本完成政府工作部門、依法承擔行政職能的事業單位權力清單的公布工作，并積極推進責任清單工作。

一、縣級政府推行權責清單制度的作用及意義

推行權責清單制度是一項基礎性工作，在許多方面具有重要的意義。從政府的角度來看，通過推行該制度，可以摸清各個政府部門的權力“底數”，為推動簡政放權、深化行政體制改革提供基礎依據；厘清政府的權責邊界，防止政府在管理中越位、缺位、錯位的現象發生；明確政府不同層級、不同部門間的權責范圍，進一步理順行政管理體制；提升法治政府建設水平，以制度的形式約束政府規范行使權力。從服務對象的角度來看，公眾和企業可以通過登陸政府門戶網站查看政府權責清單，及時了解辦事指南信息；對照責任事項、追責情形等，參與對公共權力的監督；以權責清單為基礎，積極推進“網上辦事大廳”建設，加快服務型政府建設的進程?？h級政府是我國行政管理體制中的最基礎環節，相比鄉鎮政府，它的職能更為完備。同時，縣級政府直接面對著最廣大的人民群眾和最廣泛的市場主體，承擔著上級政策的執行者、簡政放權的承接者和公共服務的提供者等多重角色。其職能的發揮，直接影響人民群眾的滿意度和社會的和諧穩定。近年來，隨著中央簡政放權、轉變政府職能改革步伐的加快，縣級政府承擔的改革發展任務越來越繁重，在國家行政管理體系中的作用也越來越重要[1]。

二、縣級政府推行權責清單制度存在的問題

1.制度設計不完善。（1）責任主體不清晰。從已公布的縣級政府權責清單來看，雖列出了每項權力事項所對應的責任事項和追責情形，但責任主體并未明確，也沒有明確的主體責任、協同責任、屬地責任等的劃分。同時，與責任事項一一對應的追責清形的責任主體不明確，責任清單易流于形式，難以發揮作用。（2）權責邊界不清晰。清單里各部門交叉重合的權力事項仍然存在，針對這些部分，在現有清單設計時，并未考慮這一情形，既沒有清晰的權責劃分，也沒有協同配合機制，在實際操作中難免會造成各部門之間推諉扯皮。

2.工作推進難度大。（1）權力事項梳理難度大?？h級政府完整建立權責清單的難度很大，平均梳理一個權力事項，需要參閱6-7部法律、法規、規章的數百條法律條款，亟需大量時間和高素質的專業人員?？h級政府受行政編制總量的限制，加之現有人員結構老化，專業人才奇缺，很難保障專職人員從事專項工作，而僅僅是參照上級部門和相似單位已公布的“兩單”開展本地的清單編制工作。（2）簡政放權目標難以實現。制定權責清單時，針對上級政府提出的精簡要求，縣級政府在行政權力梳理過程中能精簡掉的權力無非三種，一是沒有法律依據或者法律依據沖突的權力，二是可以下放給下級政府和部門的權力，三是雖有法律依據但不符合經濟社會發展需要的權力。對于第一種情況比較好把握，依據職權權法定原則逐項取消，但對于第二和第三種情形，則不好把握標準。上級政府權力得到精簡的同時，縣級政府的權力卻增加了，表面上看權力事項的數量大幅度減少了，卻沒有實際意義。

3.制度運行環境不優。（1）縣級政府部門缺乏內生動力。推行權責清單制度，來自于省級政府的強力推動，而非縣級政府的內在動力，有的縣級干部認為權責清單制度不僅增加工作量還會降低工作彈性。在時間緊、任務重的情況下，各部門只能是將權力清單制度的推行當成一項硬性任務來完成。（2）民眾參與度不高。從問卷調查結果可以發現，不少人甚至不知道權責清單或權力清單為何物。在這種情形下，權力的優化得不到民眾的認可，權力運行缺乏公眾的監督，權責清單制度施行的效果將大打折扣。

4.配套運行機制不健全。推行權責清單制度，公布清單只是第一步，還有一系列配套運行機制保障其運行。從目前縣級政府推行權責清單制度的進展來看，不少單位權責清單制定完成后，未及時根據本部門法律、法規、規章的變化以及上級政府對權力取消、下放、調整的情況及時動態調整，在權責清單的基礎上制定權力運行監管細則更是難上加難。

三、完善縣級政府權責清單制度的對策建議

1.加強對縣級政府權責清單制度建設的頂層設計與指導。目前，各省級清單已經全部對外公布，出現了工作標準不一、清單內容不一等情況，需要國家層面的頂層設計。對此，國家可以對行政權力清理、分類和調整的標準，各級政府部門行政權力的主客體以及權力屬性和權力邊界，編制權力運行流程圖、廉政風險點等工作“規定內容”做出明確的規定。同時，賦予地方政府添加“自選動作”的空間，可以在不違背國家頂層設計的基礎上，加入符合地方實際的內容，共同推動這項工作不斷完善。

2.加快健全縣級政府權責清單制度相關法律、法規和規章。（1）完善國家層面的相關法律及行政法規。一方面應及時清理和廢止不能適應時代發展要求、不符合基層實際的法律條文，另一方面建議出臺權責清單制度相應的行政法規，為各級政府建設政府權責清單制度提供明確且符合現狀的法律依據，以保障權責清單制度的運行和落實。（2）完善配套的地方性法規。根據我國《立法法》規定，縣級是沒有立法權的。因此，有立法權的省、市級政府應因地制宜地出臺國家法律未見涉及但縣級政府又切實需要的地方性法規，以保障地方政府建設政府權責清單制度有法可依，為地方權責清單制度賦予更強的合法性。

3.構建縣級政府權責清單運行的多元化監督體系。有限政府理論與權力制約理論認為，行政權力的天然膨脹性，需要健全監督制度對行政權力起到約束作用，防止權力濫用。要想對權力進行有效制約，除了政府自身監督、制度層面設計對權力運行進行制約外，應注重發揮縣級監察部門、人大、新聞媒體以及廣大人民群眾的監督作用，由內外部監督主體共同發揮作用，實現多元協同合作、協同監督。

4.加強保障縣級權責清單制度運行的公職人員教育管理。（1）加強公職人員的職業道德和法治教育。黨的十八屆四中全會提出要提高黨員干部法治思維和依法辦事能力。這就需要公職人員用法治思維去思考問題，不斷提高依法行政的能力。同時，政府及其工作部門應該以執法資格考試為抓手，定期對公職人員開展法治教育和法治培訓，將法治理念落實到實踐中。（2）健全公職人員的績效考核制度。要建立起科學的績效考核指標體系，科學設置考核指標，量化考核標準，設置操作性強的績效考核辦法，細化評分細則。健全績效考核的主體系，在單位考核的同時，注重群眾評價與第三方評估相結合。

5.提高縣級政府權責清單制度推行的社會參與度。人民群眾是國家的主人，建設政府權責清單制度不能脫離人民群眾，只有人民群眾參與到制度的設計、運行中來，才能真正發揮政府權責清單制度推行的效用。要加強對權責清單制度工作的宣傳，加大宣傳力度、創新宣傳手段、介紹了解權責清單，感受權責清單制度為群眾辦事帶來的便利，讓群眾切身感受到政府推行權責制度與自身的利益是密切相關的，進而主動參與到政府權責清單制度建設中來，保證政府權責清單制度的群眾導向，保障政府權責清單制度的推行。

參考文獻：

[1]程文浩.國家治理過程的“可視化”如何實現——權力清單制度的內涵、意義和推進策略[J].人民論壇·學術前沿，2014（9）：90-95.

[2]珍妮特·V·登哈特、羅伯特·B·登哈特（美）《新公共服務：服務.而不是掌舵》[M].北京：中國人民大學出版社.2004.6.

[3]羅昌平，郭本純.把權力關進制度的籠子套上責任的“緊箍咒”——安徽省推行權力清單和責任清單制度的實踐探索[J].中國機構改革與管理，2014（10）：20-23.

作者簡介：李旭，上海理工大學管理學院MPA研究生。研究方向：行政管理。