對社會保障面臨“十大全球性挑戰”的思考

摘 要：日前ISSA在論壇期間發布的一份新報告——“社會保障的10個全球性挑戰”，闡明了當前社會保障面臨“資金財務危機、人口老齡化、不平等加劇、大規模人口流動”在內的一系列復雜的全球性挑戰。在此背景下，本文通過分析歸納中國社會保障制度存在的問題，提出了中國社會保障制度可持續發展的資金、機制、管理、系統協調等對策，旨在把握當今世界社會保障制度的發展趨勢、加快完善中國特色社會保障體系建設。研究的成果運用到現實中，能有助于政府更好地實現社會保障職能。

關鍵詞：社會保障 全球性挑戰 中國國情 發展對策

社會保障制度是用社會方法救濟貧民、調節收入、保證社會成員基本生活的綜合體系，對于促進社會穩定和經濟順利發展具有重大意義。日前ISSA在論壇期間發布的一份新報告——“社會保障的10個全球性挑戰”，闡明了社會保障制度正面臨一系列復雜的全球性挑戰。在此背景下，“優化現行社會保障制度安排”顯得尤為迫切。

一、社會保障面臨的新挑戰

1.全球化、市場化的挑戰。在經濟全球化背景下，勞動者的弱勢地位迫切需要更廣泛的社會保護，市場競爭帶來了更大的職業風險，人們將更加需要社會保障。

2.人口老齡化的挑戰。隨著世界人口的老齡化，全球范圍內老年保障制度都處于困境中。人口加速老齡化使養老保險的撫養比迅速上升，給養老保險、醫療保險基金支付帶來嚴峻挑戰。目前“非正規”的社區和以家庭為基礎的保障方式正趨于衰落。“正規”的老年保障制度則為日益增加的費用所困擾。

3.工業化、城鎮化的挑戰。城市化進程加快對社會保障帶來直接挑戰，流動到城鎮的農村勞動力的社會保障問題日益突出，數以億計的人口處在缺乏歸屬感的、不穩定的流動狀態，對社會保障制度構成了又一重大挑戰。究竟是讓社會保障制度追隨流動人口不斷轉移接續，還是降低人口流動性、促進安居樂業來適應社會保障制度，是新時期需要做出政策權衡的重要問題。

4.就業形式多樣化的挑戰。由于產業結構變動及全球化導致的劇烈市場競爭，各種靈活多樣的非正規就業增多，為數眾多的非公有制經濟從業人員、靈活就業人員實際上至今仍未納入社會保障覆蓋范圍。

5.政府財力增長減緩的挑戰。伴隨經濟發展進入新常態，國民經濟增速已從上世紀的二位數下降到一位數，國家財政收入增速減緩與國民福利快速增長已成為現實矛盾。在此背景下，如何優化現行社會保障制度安排、如何調動市場力量與社會力量參與，以便確保整個社會保障制度的物質基礎不斷得到壯大，無疑是一個巨大的挑戰。

二、“面對挑戰”中國社會保障存在的問題

目前，中國特色社會保障框架體系已初步建立“基本養老、基本醫療、失業、工傷、生育”五項社會保險制度，以最低生活保障為重點的城鄉社會救助體系基本形成。總體上看，中國社會保障體系還存在城鄉發展不平衡、制度運行效率低等問題。

1.覆蓋范圍小且覆蓋水平低。中國目前參加城鎮社會保險的單位絕大多數是原來的國有、集體企業。從人員構成看，個體、私營經濟組織只占總數的8%，大量涌現的個體、民營經濟不參保或參保不繳費的現象較嚴重；一些已參保的單位采取盡可能少報工資總額手段，偷漏社會保險費；國有企業停產、改制、破產等無力繳費，造成大量參保人員的流失。可以說，中國現有的社會保障實際上是少數人的保障。

2.原有養老保險基金籌集方式亟需改善。中國養老保險基金的籌集方式是現收現付式，通俗地講就是下一代人供養上一代人。目前，中國已經進入老齡化社會。預計到2040年，中國60歲以上的老人將達到4億人，占總人口的26%。人口老齡化加劇，導致養老保險基金支出日益膨脹， 隨著勞動人口減少，退休人口增加，巨大的養老保險基金缺口逐年增大。從而對養老保險的社會統籌賬戶造成巨大壓力，現收現付式已不能適應人口老齡化社會養老保險的需要。

3.制度設計與管理的技術性問題。中國整個社會保障制度建設具有明顯的應急特征，法制化水平不高，即使已有法規也嚴重缺乏執法力度，部門之間、制度之間、上下級之間缺乏溝通、缺乏協調，越位和缺位現象時有發生。社會保障資金籌措不規范，對資金的管理水平有限，對社會保障資金的監督有待改善，電子化管理水平也有待提高。

三、“應對挑戰”完善中國社會保障制度的構想

1.擴大社會保障覆蓋面，建立城鄉統籌的社會保障制度。不分城鄉之別，設計為全體勞動者的基本養老項目，建立全民統一的大病統籌醫療保險制度，推進實行全民統一的社會救助制度，確保城鄉全體勞動者的最基本生活的平等，也更有利于改革的不斷深化和勞動力的合理流動。

2.糾正社會福利全民享受的傳統做法，實行“稅費分離”制度。即社會保障基金籌集分為兩部分：一是社會統籌基金，開征社會保險稅，由稅務機關向納稅義務人征收，使征稅面均衡地擴展到所有生產流通領域，共同承擔社會養老責任；二是個人賬戶基金，由社保機構向參保個人征繳養老保險費，參保個人承擔的個人賬戶基金可作為本人將來計劃養老待遇的重要憑據。兩部分基金分開管理，統一使用。從而有效拓寬社會保障基金的籌集面，解決資金短缺問題。

3.改革社會保障的管理體制，完善并增強社會保障的依法運行機制。完善社會保險基金管理和監督體系，將各項社會保障職能統一起來，使社會保障行政管理、事務經辦和監督控制分開，依法加強社會保障政策執行和基金管理情況的社會監督，確保社會保障活動的有效性和規范性。

4.改革社會基金的投資結構，加強社會保險基金的運營管理。為使社會保險基金保值增值，并更好地支持資本市場的發展，可通過立法對社會保險基金的投資結構和運營管理采取新的措施。

四、結語

所謂“老有所終、壯有所用、幼有所長、鰥寡孤獨廢疾者皆有所養”是人類自古以來夢寐以求的理想社會，中國社會保障理論體系須向系統化、公平與效率平衡化、中國特色化發展。鑒于中國區域經濟發展水平差異很大，由一個部門對全國社會保障事務進行集中統一管理是不現實的。故在社保金的統籌層次上，應以“省級統籌、中央調劑”為宜。同時，發達國家社會保障經驗顯示，充分利用非營利組織，在一定程度上能夠克服政府和市場行為的局限性。

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