深圳市市管河道長效管理對策研究

【摘要】深圳市河道管養(yǎng)權(quán)屬方式主要包括市管、區(qū)管、街道管理、社區(qū)管理，情況復(fù)雜，本文主要研究市管河道。文章研究內(nèi)容包括市管河道管理現(xiàn)狀、存在問題，并有針對性地提出解決對策和建議。

【關(guān)鍵詞】河道管理；存在問題；長效機制；對策

深圳市位于廣東省南部沿海， 面積為1996.85km2，境內(nèi)共有大小河道311 條，河道總長約1 082 km，其中寶安、龍崗和大鵬三個區(qū)的河道數(shù)量占全市的58%。流域面積大于100 km2 以上的河道僅觀瀾河、龍崗河、坪山河、茅洲河、深圳河5 條。深圳市范圍的河道根據(jù)其管理權(quán)屬主要分為市管河道和區(qū)管河道，區(qū)級河道較為復(fù)雜，又可分為區(qū)管、街道管理、社區(qū)管理等。本文主要研究市管河道的管理現(xiàn)狀、存在問題等內(nèi)容。

1、市管河道管理現(xiàn)狀

市管河道主要包括流域面積大于100 km2的觀瀾河、龍崗河、坪山河、茅洲河等原特區(qū)外四大干流，以及原特區(qū)內(nèi)的鹽田河、沙頭角河、深圳水庫排洪河、布吉河、福田河、新洲河、鳳塘河、小沙河、大沙河、雙界河等。市管河道的資金主要來源為市級財政資金，河道管理內(nèi)容主要包括河道維護管養(yǎng)、涉河工程管理、違法行為查處等方面。

1.1 河道維護管養(yǎng)

市管河道共15條，河道管養(yǎng)長度約134km，管養(yǎng)面積共8.53 km2，其中陸域面積4.13 km2，水域面積4.39 km2。市管河道目前已全部實行“管養(yǎng)分離”模式，日常管理和河道巡查由管理處負責(zé)，水陸保潔、綠化管養(yǎng)、堤防維護、設(shè)施養(yǎng)護、安保巡查等具體的維護管養(yǎng)工作則通過市場化形式委托專業(yè)第三方養(yǎng)護企業(yè)對河道進行專業(yè)化管理養(yǎng)護，管理處依據(jù)《市防洪設(shè)施管理處運維考核實施細則》、《河道管養(yǎng)技術(shù)標準》及合同有關(guān)要求對管養(yǎng)企業(yè)的管養(yǎng)質(zhì)量進行監(jiān)督考核，考核結(jié)果作為支付管養(yǎng)費的重要依據(jù)。河道管養(yǎng)經(jīng)費主要來源于市水務(wù)發(fā)展專項資金和市財政部門預(yù)算等渠道，年度總預(yù)算約6000萬元。

1.2 涉河建設(shè)工程管理

根據(jù)《深圳市涉河建設(shè)項目管理若干意見》，涉河建設(shè)項目是指在本市河道和海堤管理范圍內(nèi)新建、改建、擴建的跨河、穿河、臨河建設(shè)項目，包括道路、橋梁、碼頭、涵閘、隧道、管道、線纜、取水口、排水口以及其他可能影響河道和堤岸安全的永久性或臨時性建筑物或構(gòu)筑物等。管理處的職責(zé)是根據(jù)《中華人民共和國防洪法》《中華人民共和國河道管理條例》《廣東省河道堤防管理條例》《深圳經(jīng)濟特區(qū)河道管理條例》等有關(guān)法律、法規(guī)和相關(guān)技術(shù)標準，對涉河工程建設(shè)工程方案出具專門意見，并在施工單位施工期間進行監(jiān)督，嚴格要求其按照批復(fù)的方案進行施工。目前，管理處專職負責(zé)涉河建設(shè)項目管理人員2名。

1.3 違法行為查處

管理處的執(zhí)法職責(zé)和權(quán)限：受深圳市水務(wù)局委托，在其管理范圍內(nèi)依法查處違反河道管理、水土保持、排水管理、水務(wù)工程管理、防汛抗洪及搶險救災(zāi)的違法行為。管理處內(nèi)設(shè)執(zhí)法機構(gòu)包括水政執(zhí)法大隊和各管理所執(zhí)法中隊，總?cè)藬?shù)約40人。

2、河道管理存在的主要問題

2.1 河道維護管養(yǎng)方面

2.1.1 管理隊伍建設(shè)亟需加強

根據(jù)目前的招投標機制，河道管養(yǎng)項目在招標時一般只要求投標人配備的項目經(jīng)理或項目負責(zé)人，以及項目技術(shù)團隊的成員需具備建造師資格或具有水利水電、景觀、機電設(shè)備等相關(guān)專業(yè)的職稱即可，而對于具體從事河道管理養(yǎng)護的一線操作人員并沒有專業(yè)和技能方面的具體要求。如在2016年的招標中，龍崗河約20km長的河道就需要專職保潔人員40人，專職綠化養(yǎng)護人員30人，巡查安保人員52人，機電設(shè)施運維人員18人，另有1名項目負責(zé)人，合計141人。目前，從事河道管養(yǎng)維護的一線操作人員大都為外來務(wù)工人員，年齡50 歲上下，文化水平、技能水平普遍不高，對河道管養(yǎng)維護的重要性、特殊性認識不足，管理難度大，工作質(zhì)量無法保證。就管養(yǎng)企業(yè)所配備的項目管理人員來說，對河道管理所要求的知識結(jié)構(gòu)等也不盡合理，亦需加以完善和提高。而對于管理處而言，部分河道管理人員年齡偏大，管理意識不強，河道管養(yǎng)維護相關(guān)專業(yè)知識缺乏，也在一定程度上降低了河道管理水平。

2.1.2 管養(yǎng)資金標準低且不統(tǒng)一

一是河道管養(yǎng)的資金標準低。標準低是指實際中標金額低于預(yù)算金額。就2016年而言，原特區(qū)外四大干流的預(yù)算總金額為5238萬元，中標金額為4017萬元，下浮率達23%；原特區(qū)內(nèi)各河道的預(yù)算總金額為2557萬元，中標金額為2036萬元，下浮率為20%。預(yù)算金額是根據(jù)河道管養(yǎng)消耗量標準、信息價、當前人工費并結(jié)合管養(yǎng)工作實際情況綜合測算出來的價格，也是達到相應(yīng)管養(yǎng)標準相對適中的價格，但較低的中標金額在現(xiàn)今人工、材料等費用高企的情況下難以實現(xiàn)河道管養(yǎng)良性發(fā)展，加上目前管養(yǎng)市場開放度較高，企業(yè)為了中標往往大幅壓縮利潤空間，致使采購單位難以招到有實力的管養(yǎng)單位，管養(yǎng)企業(yè)從企業(yè)成本考慮也不可能安排專業(yè)水平高的管理人員，嚴重影響河道專業(yè)化水平，長此以往將使得河道管養(yǎng)難以為繼。亟待有關(guān)部門出臺符合經(jīng)濟社會發(fā)展和河道管養(yǎng)實際情況和需要的河道管養(yǎng)資金標準，并定期進行修訂。

二是管養(yǎng)資金標準不統(tǒng)一。市管河道管養(yǎng)資金預(yù)算標準也存在較大差異。市管河道平均管養(yǎng)資金標準為53.23萬元/km，其中茅洲河、觀瀾河、龍崗河、坪山河等原特區(qū)外四大干流的資金標準平均為70.87萬元/km，原特區(qū)內(nèi)各河道的資金標準均值為62.94萬元/km，相差超過10%。就單條河道而言，最高的資金標準達到近110萬元/km，最低的還不到40萬元/km，相差近1.8倍。各河道的實際情況，如是否完成綜合整治，管養(yǎng)工程量大小，是造成河道管養(yǎng)資金標準差距的主要原因，但這種差距不利于市管河道管養(yǎng)的標準化、規(guī)范化發(fā)展。

2.1.3 河道管理范圍與其他用地存在交叉

根據(jù)《深圳經(jīng)濟特區(qū)河道管理條例》第五條，有堤防的河道管理范圍為堤防外坡腳線兩側(cè)外延八米至十五米范圍內(nèi)，無堤防的河道管理范圍為河道兩側(cè)上口線外延八米至二十五米范圍內(nèi)。由于本條例的施行起始日期為2011年6月1日，但河道管理范圍內(nèi)存在大量在此之前建成的合法建筑，部分建筑甚至臨河而建，嚴重影響河道行洪和防洪搶險；同時，在界限不明確的地方河道管理范圍用地被非法侵占，違法建設(shè)、非法傾倒垃圾、偷排泥漿水等現(xiàn)象時有發(fā)生，執(zhí)法存在法律難題，也給河道管理增加很大難度。

2.2 涉河工程管理方面

目前，市管河道管理范圍內(nèi)存在部分非防洪功能的涉河工程在立項、審查、審批、驗收、運營等程序未按照《中華人民共和國水法》、《中華人民共和國防洪法》、《深圳經(jīng)濟特區(qū)河道管理條例》等要求執(zhí)行，致使河道管理范圍內(nèi)的涉河工程管理難度大。主要問題表現(xiàn)為：一是未報審批先施工。部分涉河工程施工方案未經(jīng)河道主管部門審查同意，甚至未申報即擅自開工，有的為了規(guī)避審批甚至在夜間施工，尤其在汛期，深圳市臺風(fēng)、暴雨天氣頻發(fā)，極易造成安全生產(chǎn)事故；二是未按審批的方案施工。部分非防洪工程的設(shè)計方案按規(guī)定報批并取得河道主管部門的行政許可，但在實施過程中擅自對已審批的施工方案進行調(diào)整，卻未按照相關(guān)規(guī)定重新報批即進行施工。此種情況下，除非施工內(nèi)容發(fā)生明顯變化，否則河道管理人員很難發(fā)現(xiàn)其違法行為；三是涉河工程完工未經(jīng)驗收即投入使用。部分涉河工程完工后，未按規(guī)定邀請河道主管部門參加完工驗收，由于未經(jīng)水務(wù)主管部門最終確認其是否按照審批的方案進行施工，施工質(zhì)量是否達到有關(guān)標準，導(dǎo)致部分項目給河道管理工作造成嚴重影響，如跨河道的電纜施工，一旦建成投入運行，河道管理部門受執(zhí)法權(quán)屬所限，幾乎無法讓其停產(chǎn)整改。

2.3 違法行為查處方面

一是執(zhí)法力量嚴重不足。管理處具有執(zhí)法權(quán)的人員不過40余人，大多數(shù)人員還需兼職河道日常管理工作，且不具備專業(yè)的法律知識和技能，管理意識不強，年齡結(jié)構(gòu)偏大，而管理處管理的河道長度超過140km，平均3公里一個人，尤其是四大干流，長度長、范圍廣、情況復(fù)雜，導(dǎo)致執(zhí)法力量嚴重不足；二是執(zhí)法體制不完善，查處效率低。根據(jù)《深圳經(jīng)濟特區(qū)河道管理條例》，河道管理范圍最寬為無堤防河道兩側(cè)上口線外延二十五米，即管理處的執(zhí)法范圍限于河道寬度加上五十米（最多），超出范圍外的違法行為則無執(zhí)法依據(jù)。就排水管理而言，因絕大多數(shù)的排水戶都是在河道范圍外，而河道只是排水管網(wǎng)的末端，無法對源頭排水戶進行有效監(jiān)控和管理，因此在日常工作中，管理處的執(zhí)法隊只能扮演通訊員的角色，在發(fā)現(xiàn)有污水排入河道后，只能及時將有關(guān)情況向有直接管轄職責(zé)的部門進行通報，并協(xié)助查處，導(dǎo)致查處效率不高。

3、解決對策和建議

3.1 河道維護管養(yǎng)和違法行為查處方面

3.1.1 健全河道管理保障機制

一是加強河道管理隊伍建設(shè)。提升河道管理水平必須同時提高管理處、管理所、管養(yǎng)維護單位項目負責(zé)人及管養(yǎng)人員的理論水平和業(yè)務(wù)技能。一方面通過制定相關(guān)標準，明確河道管理、管養(yǎng)的人員配備標準及技能要求；另一方面管理處、管養(yǎng)維護單位要結(jié)合河道管養(yǎng)實際需要，有計劃、有針對性地開展理論知識學(xué)習(xí)和技能培訓(xùn)。

二是完善法律法規(guī)體系建設(shè)。構(gòu)建河道管理法制化體系，河道管理主體確定、職能劃分、權(quán)力行使、裁量權(quán)把握均須符合法律法規(guī)的規(guī)定。針對執(zhí)法查處和河道管理中存在的現(xiàn)實問題，建設(shè)適應(yīng)深圳市市管河道管理體制的政策法規(guī)體系。

三是探索多元化的河道管理融資機制。探索制定河道管理投融資相關(guān)政策辦法，并選取具備條件的河道進行實驗性研究；探索實行“河道旅游經(jīng)濟”模式，組建運營管理公司，實現(xiàn)政府監(jiān)管、市場化運作的模式。河道管理雖屬于政府公益性事業(yè)，但也可逐步實現(xiàn)項目投資多元化、企業(yè)運營市場化、行業(yè)監(jiān)管法制化，豐富資金渠道，減輕財政壓力。

3.1.2 完善河道管理考核評估機制

一是建立目標考核責(zé)任制。建立市管河道管理目標責(zé)任制，對目標設(shè)立、過程控制、目標實現(xiàn)進行全方位監(jiān)督和考核，并將目標完成情況列入對相關(guān)管理人員考核評比獎勵范疇。

二是建立分級、全過程考核機制。建立河道管理考核工作分級負責(zé)、分級管理制度，實行河道管理全過程考核，定期考核與不定期考核相結(jié)合，并建立市民巡查、情況反饋等制度。

三是加大監(jiān)督機制。包括河道管理部門之間的監(jiān)督、社會對河道管理部門的監(jiān)督，河道管理部門對管養(yǎng)企業(yè)的監(jiān)督等。

四是建立評估機制。建立健全河道管理工作效果評估機制，明確評估時間、對象、內(nèi)容、標準、程序等要素，充分發(fā)揮人大、政協(xié)及社會各界在河道管理中的作用，對河道管理工作效果進行評估，評估工作由市河道主管部門組織實施。

3.1.3 建立河道管理聯(lián)動機制

一是建立公眾參與機制。建立河道管理公眾參與機制，制定具體參與辦法，建立河道管理公示制度、市民舉報制度，拓展公眾參與河道管理渠道，向社會招募河道管理監(jiān)督員，組織其對市管河道管理工作進行監(jiān)督、評議。另外，對市民的投訴舉報要及時反饋，并將反饋情況對外公布。

二是推行河長制。成立河長制工作辦公室，成員單位包括區(qū)政府、發(fā)改委、規(guī)土委、人居環(huán)境委、交委、水務(wù)、城管等部門，建立聯(lián)席會議制度，各部門以聯(lián)席會議為平臺，實現(xiàn)河道管理信息共享，共商河道管理對策，共同解決河道管理中的水污染防治、違建拆除、河道養(yǎng)護等的重難點問題。同時要建立監(jiān)督舉報制度，設(shè)立公告牌，公布舉報電話和責(zé)任部門。

3.2 在涉河工程管理方面

3.2.1 嚴厲打擊未批先建等違法行為

《中華人民共和國水法》第六十五條、《中華人民共和國防洪法》第五十八條、《深圳經(jīng)濟特區(qū)河道管理條例》第三十四條等，都明確規(guī)定了涉河工程未批先建等違法行為的處罰方式，應(yīng)充分利用法律武器，通過法律手段的對建設(shè)單位責(zé)任人產(chǎn)生約束，可有效減少施工單位違反審批程序擅自開工建設(shè)，或在工程建設(shè)中不接受河道主管部門的監(jiān)督和檢查的現(xiàn)象。

3.2.2 部門協(xié)作嚴格審批制度

應(yīng)嚴格貫徹落實《中華人民共和國水法》第三十八條、《中華人民共和國防洪法》第二十七條及《深圳經(jīng)濟特區(qū)河道管理條例》第八條的有關(guān)規(guī)定，水務(wù)、規(guī)土、交通、住建等部門間應(yīng)達成一致，對涉及河道管理范圍的建設(shè)項目，均應(yīng)征求水務(wù)主管部門意見，未取得水務(wù)主管審批意見的不得進入下一個環(huán)節(jié)，以此確保涉河工程不影響防洪安全，也不影響河道綜合整治工作順利開展。

3.2.3 創(chuàng)新手段，確保涉河項目嚴格按審批方案實施

鑒于管理處目前缺乏專業(yè)人員和技術(shù)對涉河建設(shè)項目的施工行為進行全面監(jiān)控，建議引入第三方監(jiān)測機構(gòu)對涉河項目進行全方位、全過程的監(jiān)督，確保涉河項目嚴格按審批方案實施。第三方監(jiān)測機構(gòu)現(xiàn)場對涉河項目的建設(shè)情況進行監(jiān)測，重點是隱蔽工程的監(jiān)測，一旦發(fā)現(xiàn)涉河工程未按審批的方案施工，應(yīng)及時將有關(guān)情況上報河道主管部門進行查處。

4、結(jié)語

河道管理是一項綜合性很強的工作，要實現(xiàn)規(guī)范化、科學(xué)化管理的還有很長的路要走，需要各方共同努力。本文只是對所了解的情況進行闡釋，還存在較大局限性，有待進一步完善和優(yōu)化。

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作者簡介：龔煜翔，男，工程師，廣西柳州人，主要從事河道管理工作.