走向善治

摘 要：政府與大學之間的關系是長期以來困擾高校發展的重要問題。如何處理好二者之間的關系，尋找二者之間權力的平衡，實現政府對大學的綜合治理與大學自治的需要，是大學自產生以來人們所致力解決的關鍵問題。西方治理理論以其新穎的理論視角不僅為政府變革提供了新的導向，更為政府與高校關系的重建提供了新的視角與啟示，使得政府與高校關系走向“善治”提供了可能。

關鍵詞：善治 治理理論 政府 高校

一、治理及治理理論

“治理”一詞在古代漢語中的含義，既包含管理、統治，也有修整、處理的意思。英文語境下的“治理”概念來源于古希臘語中的“掌舵”一詞，原意指控制、引導和操縱的行動或方式。20世紀80年代以來，世界各國的政府為了解決自身所面臨的管理、財政和信任危機開始了一場席卷全球的公共管理改革。在改革過程中，興起了一股“治理”熱，學者們重新賦予“治理”新的含義，使之與“統治”的概念區分出來，凸顯出“因勢利導、多元參與、多方共贏”的特有內涵，在此基礎上形成了西方治理理論。

全球治理委員會對治理做出的界定為：“治理是各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和。它是使相互沖突或不同利益得以調和并采取聯合行動的持續的過程。這既包括有權迫使人們服從的政治制度安排和規則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排”。這是目前有關于治理最具代表性和最權威的定義。它強調治理的規則性、過程性、協調性、多元性與互動性。治理是一個內容豐富，包容性很強的概念。簡言之，治理的核心就是合作、參與、協商、分權、互助、互動。

從統治走向治理，治理理論作為一種治道變革的模式，實質在于權力的轉移與重新分配。因為，在治理理論中與“治理”一詞相對應的是“統治”。治理與統治有著深厚的歷史淵源和廣泛的聯系，它本身就是對統治一詞的代替。相較于傳統的統治而言，首先，治理理論認為政府并不是國家唯一的權力中心，各種機構（包括社會的、個人的）只要得到公眾的認可，就可以成為社會權力的中心。因此，治理意味著來自于政府但又不限于政府的社會機構和行為者。其次，在強調國家與社會合作的過程中，模糊了公私機構之間的界限和責任，不再堅持國家職能的專屬性和排他性，而強調國家與社會組織間的相互依賴關系。第三，治理強調管理對象的參與，希望再管理系統內形成一個自組織網絡，加強系統內部的組織型和自住性。第四，在政府完成社會職能的手段與方法方面，政府除了采用原有的手段之外，還有責任采用新的方法和措施來提高管理的效率。另外，兩者追求的目標與評價標準也不同。與統治相聯系的理想模式為建立在傳統的社會統治結構和韋伯式官僚制之上的“善政”，構成要素包括嚴明的法度、清廉的官員、高校的行政和良好的服務。而治理的概念已經超出了傳統的統治范疇。它強調政府與公民共生的合作管理，這種管理有賴于公民的自愿參與與合作，是政治國家與市民社會的一種新穎關系，是兩者的最佳狀態。

治理理論針對政府的管理而提出，但其適用范圍又不僅僅局限于政府管理領域，還適用于其他公共組織，治理理論對政府及其他組織都有著不同于傳統管理理論的要求。首先，對于政府而言，治理理論強調的是主體的多元及各個主體間的協作。因此，治理理論下的政府首先需要摒棄傳統管理思想下權力核心機權威的觀念，超越傳統的無所不為的“全能政府”與無為而治的“守夜人”政府兩種社會管理模式，在于社會各個組織協作的過程中將自己看作權力的一元，與社會的其他組織和機構構建一種權力上的平等關系。其次，在權力的運行中，政府也需要由傳統的自上而下的行政命令方式轉變為同其他社會機構及組織的上下互動，以協商及談判的方式來達成之間的行動協議。再次，對于大學而言，治理理論產生的重要原因之一是各種民間組織及其社會組織的發展成熟，只有各個社會組織及個人主體意識的不斷加強，治理理論才具備真正的運行土壤。大學作為具有重要影響力的社會準公共機構，治理理論下的大學一方面應該打破傳統管理思想對政府傳統權力的依附，具有明確的主題意識。另一方面將自身視為權力主體時認識到權力主體的多元化，摒棄傳統的權力此消彼長的二元對立思想，在共同目標的支持下尋求與政府及其他權力機構的相互協作與發展。

二、政府與高校關系的內涵解析

政府與大學間的關系是長期以來困擾政府與大學發展的重大問題。自中世紀大學作為行會組織產生以來，就一直存在同政府有關權力方面的分歧與斗爭，為了維護行會的利益，追求學術上的“自由”及行政上的“自治”，大學努力為自己創造了一個遠離社會生活和社會政治的“象牙塔”。在中世紀這個特殊的政府與教會二元權力體系共生的社會中，遠離世事、追求自由與自治的獨特大學理想與價值得以形成并被傳承。然而隨著中世紀教會勢力的隕落，世俗政府的權力迅速擴張以及大學對社會政治與生活的重要性逐漸彰顯，國家與政府對大學的需要與干預愈演愈烈。大學逐漸走出了“象牙塔”亦或是超越了“象牙塔”。伴隨19世紀柏林大學的創立、美國大規模的贈地學院運動及《莫里埃法案》的頒布，極大地拓展了大學服務社會的功能，使得大學從社會的邊緣走向社會的軸心，對于人類社會的發展與進步起著重要的作用。基于大學重要性的增強，政府對大學的依賴、需求與干預進一步的增強。

同時，伴隨著知識經濟浪潮席卷全球，對政府的行政管理的科學化、高效化要求愈來愈高，大學的發展為政府效能的實現提供知識與理論上的補充與完善，因此，政府公共職能的實現與大學的聯系更加緊密，進一步強化了政府管理大學、干預大學的客觀需求。另外，當代大學的迅速發展也使得大學在辦學資金、學校管理等方面對政府的依賴性加強。政府與大學間良好關系的建立成為關乎政府行政職能的實施與大學理想實現的關鍵問題。

就西方政府與大學關系而言，從中世紀大學產生時起政府與大學的關系就一直在曲折中發展，概括的說，是按照大學自治——政府放任管理，大學有限自治——政府行政集權，大學有限自治——政府有限管理、宏觀管理、間接合作互動這幾種模式來來發展演進的。徜徉我國近代大學誕生以來的歷史長河，大學與政府的關系的演變歷經了三個不同的時期。第一，民國初期延續至文化大革命時期國家控制模式。奉行一種高度集權的高等教育管理模式，政府包攬辦學，高校辦學的自主權基本不復存在。第二，改革開放時期的政府主導型大學大學管理模式，吹響了大學與政府關系變革的號角，政府開始探索適應大學發展的新的管理模式，大學與政府的關系進入政府宏觀調控下的全新的時期。第三，自1998年《中華人民高等教育法》的頒布，政府與大學的關系進入法人治理模式階段，從法律上規定了高校依法自主辦學，實行民主管理。將政府職能與高校職能進行了劃分，這是對政府管理部門與高校的權限的第一次明確分工。

綜觀中西方政府與大學關系的演進模式，不難發現，政府干預權力的此消彼長是促使政府與大學關系產生矛盾的本源，同時政府與大學關系的矛盾從未停息。它們之間關系的實質就是權力均衡與管理方式的問題，政府能在多大程度上調控和監督高校，高校能在多大程度上擁有獨立自主的治學權力。雖然這一關系錯綜復雜，但并不意味著政府與大學的權力關系無法調和，在公共領域內政府與大學有著共同的目標及利益追求，大學為我們提供公共產品與公共服務，個人在進行教育消費時，不僅會使個人有所收益，還會產生一種整的外部性效應，為社會經濟發展提供智力支持。因此，公共性與公益性就成為二者之間關系調和的基礎。這就要求我們必須正確認識二者之間的權力關系，并采取積極措施調和這二者之間的關系。

三、走向善治—治理理論對政府與高校關系的啟示

1.當下我國政府與高校關系的現狀。在我國，首先，由于政府在處理與大學的關系中并沒有明確的角色定位，導致在管理實踐中過度控制大學，在大學治理過程中時常出現越位缺位與錯位現象。這給政府自身和大學的發展都帶來了重大的負面影響：一方面，政府干預過多，造成政府精力分散，負擔過重，容易出現失職、效率低下等問題；另一方面，壓抑大學的辦學活力，大學自主性被剝奪，最終阻礙現代大學制度的建立。其次，由于政府掌握辦學資源和經費，使得大學孤立無援。進入20世紀90年代后期，大學教育飛速發展，大學的需求無限擴大，但政府對于教育經費的投入很有限，這就造成了政府與大學在教育資源的供給與需求上的矛盾日益激化。大學的開支越來越龐大，而尋求社會資助卻越來越困難，于是大學又開始進行新一輪的擴招，來獲取更多的辦學資源，但政府又加強了對招生規模的控制，從而又顯示出了政府在教育過程中強大的行政控制能力。

2.治理理論模式下政府與高校關系的善治。基于我國現行政府與高校的關系的權力與體制失調現象，有必要進行政府職能的轉變和政府與高校關系的重新反思與匹配。通過尋求一個新的視角——治理理論，用去中心化、主體多元化、互動、協調與合作等治理與善治的核心理念作為分析的維度，對政府與大學新型關系的建立進行思考與探索，以期對長期以來爭執不下的政府與大學的關系進行根本的調適。

2.2.1重塑政府角色，實現對傳統權力的去中心化。在傳統的大學與政府的關系中，政府是唯一的管理主體和最高的權力中心，對高等教育實現單邊治理或但中心治理。治理理論去中心化的提出，直接對政府的中心地位提出挑戰，認為政府不是唯一的權力中心，各種公共或私人機構只要其行使的權力得到公眾的認可，都可以在不同的層面成為相應的權力中心。具體說，治理理念要求政府作出如下的轉變：在舉辦權方面，應引入更多的辦學主體；在辦學權方面，政府應將權力交給大學，使大學成為一個享有自身學校的辦學權、獨立承擔法律責任的法人實體；在管理方面，政府應該對大學進行宏觀層面的監督與指導，以行政合同、協商、談判的方式來管理大學。

2.2.2大學治理主體多方參與，構建多元互動的治理機制。治理理論的興起和公民社會的逐漸成熟使得人們意識到以政府為中心的發展模式不能夠有效地解決問題，于是人們開始尋找“中間道路。”治理理論認為，在公共管理領域內，政府與其他社會組織共同構成了相互依存的治理關系。大學是一種典型的利益相關者組織，大學的決策必須權衡和兼顧各方利益相關者的利益，為了維護這種利益，就應重視利益相關者的共同治理，探索共同治理模式，平衡各方權益，實現互利共贏。

2.2.3改變權力的運行方向，實現權力的雙向與多向互動

打破傳統的由上至下的權力運行方式，是治理理論思想的核心之一。治理理論下權力的去中心化活動必然導致權力的分化，分權化與去中心化的真正實施就需要以權力間上下及多變互動體現出來。因此，政府與大學新型治理關系的建立要求政府在權力運行中應改變傳統的行政指令，培養起寬容、合作、開發、協商與接納的精神，在與大學的關系中建立起完整的信息反饋渠道及權力的雙向、多向運行渠道。

2.2.4培育出成熟的教育中介機構。高等教育中介機構是指介于高等學校和政府之間及教育行政部門之間的獨立的合法的組織。它的主要職責就是通過綜合發揮學術、政府、高校以及社會的力量來更好的行使教育公權力，以促進高等教育事業的健康發展。高等教育中介機構的建設是協調政府與高校關系的必然路徑。利用高等教育中介機構來協調大學與政府的關系，首要任務應從我國當下的現實情境出發，建立省級以上的高等教育咨詢委員會、高等教育撥款委員會、高等教育申訴委員會等機構，以解決政府在高等教育過程中的失靈現象，諸如信息不對稱、財政危機等，提高政府決策的科學化水平；同時參照西方各國的說法，應該建立由有關專家、教授組成的高等教育評估機構，以對高校的質量和效益進行評估。

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