淺談PPP模式在公共服務領域的應用

摘 要：在公共服務領域推廣PPP模式是釋放市場活力和創造力、轉變政府職能，更好的發揮政府作用的重要改革措施。本文主要闡述了在新時期推廣及運用PPP模式的意義以及在公共服務領域運用PPP模式應該注意的幾個要點。

關鍵詞：PPP 社會資本 公共服務領域

一、PPP模式的概念

PPP是英文Public-Private Partnerships的縮寫，翻譯過來即為公共-私人合作伙伴關系，目前PPP的定義在國際上還沒有一個公認的說法，世界各個國家對PPP的定義也有所不同，我們國家在發改委發布的文件《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》（國辦發〔2015〕42號）中將PPP模式定義為“公共服務供給機制的重大創新，即政府采取競爭性方式擇優選擇具有投資、建設、運營管理能力的社會資本，雙方按照平等協商的原則訂立合同，明確雙方的責權利關系，由社會資本提供公共服務，政府依據公共服務績效評價結果向社會資本支付相應的對價，提供政策支持，保證社會資本獲得合理收益的一種模式”。也就是說，PPP是政府和社會資本在公共服務領域建立的一種平等的長期的合作關系。

二、新時期推廣PPP模式的意義

1.推廣PPP模式有利于加快政府職能的轉變，提高公共服務效率。按照國務院進一步簡政放權、提高行政效能的要求，政府的職能要更多的轉向宏觀戰略制定、社會管理、市場監管、公共服務，切實減少對微觀事務的管理和干預。而在PPP模式中政府能夠從繁雜瑣碎但是并不擅長的具體事務當中解脫出來由“管理者”變為“合作者、監督者”， 將某些專業領域的事情交給專業領域的企業，而政府能夠將更多精力放到制定發展戰略，加強監管上，這樣政府既可以降低行政管理的成本，提高公共服務的效率，又可以減少權力尋租的空間。

2.推廣PPP模式能夠更好的適應國家治理能力現代化的要求。黨的十八屆三中全會提出，要推進國家治理體系和治理能力的現代化。而現代化的國家治理更加注重依法治理、信用精神、市場觀念，更加注重各方的公平參與、平等協商、績效考評和結果導向，而在PPP模式當中，政府和企業作為平等的主體按照“合同辦事”、平等參與、公開透明，這恰恰是國家治理能力現代化的基本要素。

3.推廣PPP模式有利于推動新型城鎮化健康發展。以人為核心的城鎮化不僅僅是城鎮規模的擴張，更是城鎮基礎設施建設和公共服務的升級，這需要巨額的資金投入，目前城鎮化建設資金缺口大，社會資本進入難，公共服務的供給率低，為此黨的十八屆三中全會提出“要建立透明規范的城市建設投融資機制，允許社會資本通過特許經營等方式參與城市建設項目的投資和運營”。而PPP模式正是基于特許經營權的一種投融資機制，它有利于盤活社會存量資本，激發社會投資潛力，從而解決城鎮化建設巨大的資金需求。在轉變政府職能，提高公共服務水平方面發揮積極的作用從而推動城鎮化健康發展。

4.推廣PPP模式是解決地方政府融資難題的途徑之一。國務院近幾年發布的一系列的政府債務清理解決文件都顯示以準市政債為主要代表的地方政府融資模式即將退出歷史舞臺，以后地方政府融資途徑一是靠發行政府債券，其次就是通過推廣PPP模式來解決，在這一過程中PPP作為一種融資手段被寄予厚望。PPP模式兼具保持經濟平穩運行和促改革的雙重功效，是解決目前地方公共服務領域投入增加和地方政府融資能力有限之間矛盾的有效途徑。

三、在公共服務領域運用PPP模式應注意的幾點

鑒于傳統模式在提供公共服務上存在的弊端，我們國家從20世紀80年代就開始探索利用社會資本在公共服務領域進行合作，近幾年中央及各部委文件加上各省的PPP政策文件為社會資本參與政府項目提供了操作指導和制度保障，但要在公共服務領域成功運用PPP模式還要注意以下幾點：

1.在法律的頂層設計方面建立清晰、完善的政策法規制度，然后再進行操作層面的推進。這是社會資本以PPP模式進入公共領域的首要條件。PPP項目周期長，項目的實施與推進往往涉及多方利害關系人。要想成功運作PPP模式，既要有政策法規的引導，還要有立法保障。這樣才能使社會資本對PPP投資建立良好的收益預期和收益保障，調動社會資本參與公共服務建設的積極性，同時在法律上對PPP模式中的政府部門與社會資本在各個階段的權責利進行明確的界定。這個問題沒有解決，則不管是什么樣的PPP項目，社會資本和政府始終處于賭局之中。地方政府應在一系列國家政策和操作指南的基礎上制定本地的操作指南。

2.在組織保障方面，成立地方公共服務領域層面的PPP項目管理機構。目前我國PPP模式的發展處于初期階段，尚未建立專門的PPP項目管理機構。無論是從資源整合還是規范指引、監督指導的角度考慮，建立統一的PPP管理部門都是必須的。況且PPP項目涉及招商引資、土地、規劃建設、環保等部門，環節眾多，利益相關方眾多，在這樣一種情況下，僅僅靠一個部門來推動PPP而其他相關部門不配合，項目的推進會很難，效率會很低。成立一個PPP項目協調機構統一管理實施PPP項目，建立PPP項目聯審機制，從項目建設的必要性及合規性、PPP模式的適用性、財政承受能力以及價格的合理性等方面，對項目實施方案進行可行性評估。發揮部門合力，切實提高PPP項目的實施效率，保證PPP項目的實施質量。

3.依托財政部的PPP綜合信息平臺，切實做好項目儲備、動態管理、實施監測等各項工作。積極推廣宣傳州、縣相關的PPP項目。通過公開招標等方式充分引入競爭機制，這也是英國等一些開展PPP項目較早的國家的經驗。政府應及時將項目的內容以及對社會資本的要求、績效評價標準等信息向社會公布，確保各類社會資本能夠平等參與競爭，按照招投標相關的法律規章，綜合資質、技術和管理水平、資金實力、服務價格、信譽等因素擇優選擇合作伙伴幫助項目吸引有實力、有經驗的社會資本。

4.做好能力建設，處理好項目的關鍵環節。從傳統的“政府包攬”公共服務向PPP模式轉變，不僅是簡單的技術層面的“操作方式更新”，更是涉及轉變政府職能、整合社會資源的一次“體制機制變革”， PPP不是簡單的融資手段，而是一種全新的管理理念，包含了政府和社會資本的相互合作、利益共享、風險分擔等，將政府在戰略制定、市場監管方面的優勢，與社會資本在管理效率、技術創新方面的優勢結合起來，提高公共服務質量和效率。對政府的管理能力也提出了新的挑戰。政府要做好PPP項目，需要做好PPP項目的物有所值論證和財政承受能力論證。“PPP模式是建立在政府部門和社會資本之間交流和合作基礎上的共贏，而社會資本是以追求利潤最大化為目標的，因此運用PPP模式的項目必須要讓社會資本有增值的空間，否則社會資本是不愿意進入的。因此在項目中運用PPP首先要讓項目有可操作性，要有量化的經濟指標可比較，即項目的產出可以簡單的被定量評價，以此來衡量雙方合作所產生的績效”。其次選擇PPP項目要考慮到整個項目全周期內，能夠將項目的所取得的收益和投入的成本與傳統的政府部門提供的公共服務的收益和成本進行比較，看PPP項目運用是否“物有所值”（物有所值是英國探索出的一個項目是否適合采用PPP模式的項目評價方法，所謂物有所值即評價一項目是否采用PPP模式，應著重看該項目在資金價值上評價指標）.如果不能證明實施PPP模式能產生較高的價值，那么就仍采用傳統的方式。我國也明確將“物有所值”標準作為PPP項目評估的基本理念和方法。其次PPP項目運營周期長，期間不確定因素太多，比如，有些地方污水處理服務價格，因國家提高污水排放標準而相應提高，污泥處置成本提高或降低，污水處理設施的升級改造和更新維護等這些都可能發生變化，如果政府在設計合同時不考慮這些因素而是一味地要求運營企業自行承擔由此而增高的運營成本，致使其資金鏈斷裂，最終將導致PPP項目的失敗。因此政府在設計合同條款時如何為將來的發展、變化以及不確定因素留下協商和調整的空間，更好的維護公共利益，合同如何明確的界定雙方的責、權、利。這些都對政府的能力有很高的要求，因此政府要做好相關的人才儲備和能力建設，針對當前各級政府部門自身對PPP運作相關知識和經驗缺乏的問題，有組織、有計劃的開展專門的ppp培訓，增進政府部門對PPP的認識和了解，培訓應包含具有決策權的官員及具體的辦事人員。要讓每一位參加學習的人員真正理解PPP的內涵和精髓，否則相關的能力建設沒有做好，而PPP項目推的太猛反而容易出問題。

5.建立動態評估機制。公共服務領域的PPP項目建設，對于地方經濟和社會發展具有長期持續的影響效應，因此，有必要在專家評定的基礎上，完善其他監督管理機制，增設完全獨立的項目評估環節，必要時可引入外部獨立第三方評估機構參與風控過程。同時，協同政府的審計、監察等部門，嚴控徇私舞弊現象，最大限度地保證項目評估的科學性、合理性及準確性，將項目風險降到最低。除此之外， 建立項目長期的動態績效評價制度，不斷完善評估體系。評估體系的動態優化能夠促使項目在運營期間保持高水平的運營質量，促使社會資本不斷優化管理和技術水平。

6.構建多元化退出機制。在大力推廣PPP項目的同時，要逐漸建立PPP項目的退出機制。社會資本在合同規定的運營期滿后完成移交是最為理想的結果。然而，PPP項目合作周期長、投資金額大，期間不確定因素多，暢通的退出渠道、完善的退出機制是社會資本參與PPP項目的重要保障。通過公開上市、股權轉讓、股權回購、資產證券化等方式豐富PPP項目投資退出渠道，提升項目價值，吸引更多社會資本參與。

參考文獻：

[1]國務院辦公廳.《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》[Z] 2015，42號.

[2]張熠.公共產品技術創新的路徑研究[D]. 東南大學博碩論文2009：31-34.