新形勢下高校內部審計的發展現狀及改革路徑

摘 要：高校內部審計是高校監督體系的重要組成部分。在新形勢下，高校內部審計面臨著新的發展機遇和挑戰。本文從機構設置、人員隊伍、審計范圍、審計職能、信息化建設、審計結果公開等方面對高校內審的發展現狀和改革路徑進行闡述。

關鍵詞：高校 內部審計 發展現狀 改革路徑

高校內部審計，是指高校內部審計機構和人員通過對學校與資源利用有關的業務活動及其內部控制的適當性、合法性和有效性的審查，并進行確認、評價、咨詢，旨在促進完善管理控制、防范風險、創造效益，從而促進學校事業目標的實現①。隨著國家和高校的政策、經濟、業務環境發生變化，高校內部審計面臨著新的發展機遇和挑戰。

一、高校內部審計發展的新形勢和新要求

近年來，為更好發揮審計在黨和國家監督體系中的重要作用，黨中央和國務院對審計工作提出新要求。2015年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于完善審計制度若干重大問題的框架意見》及相關配套文件，提出對公共資金、國有資產、國有資源和領導干部履行經濟責任情況實行審計全覆蓋；加大審計資源統籌整合力度，增強審計監督整體效能；構建大數據審計工作模式，擴大審計監督的廣度和深度；推進審計職業化建設，建立分類科學、權責一致的審計人員管理制度和職業保障機制，確保審計隊伍的專業化水平。這是今后一段時期內審計工作的總目標和指導性文件，也為審計的發展開辟了新的空間和領域。教育部在2015年印發《關于加強直屬高等學校內部審計工作的意見》，對高校內部審計工作進行總體部署，要求高校內部審計部門應強化預算管理審計，推動內部控制審計，深化經濟責任審計，加強重點領域審計，拓寬內部審計范圍，加強審計整改和責任追究。在此基礎上，2016年先后出臺了《教育部經濟責任審計規定》、《教育部關于加強直屬高校建設工程管理審計的意見》。文件緊緊圍繞“審計全覆蓋”的要求，拓寬了高校內部審計的范圍，同時明確了新時期高校內部審計工作的重點和具體要求。

目前，高校的快速發展趨勢也對內部審計提出新的迫切需求。隨著國家“雙一流”建設步伐的加快，高校資金規模將進入新一輪的膨脹期，資金來源渠道也將更加多元化，內部審計對資金安全和使用效益的監督更顯必要；國家對科研經費管理和使用的“松綁”，意味著高校內部審計對科研經費的監管責任將更加重大；高校儀器設備采購和新校區建設規模不斷擴大，內部審計將承擔更多維護國有資金和資產安全的重擔；高校二級單位黨政領導干部的頻繁更換，也使領導干部經濟責任審計的需求成倍增長；《行政事業單位內部控制規范（試行）》的施行，要求高校內部審計開展內部控制審計，加強對各領域的風險防控。

二、高校內部審計的發展現狀和存在問題

1.機構設置。高校內部審計產生于高校內部受托責任關系。高校校長將財產管理權委托給下級管理者形成受托責任關系，內部審計作為高校內部監督體系的重要組成部分，目標在于確保受托責任的履行。而獨立性是內審工作開展的基本前提。獨立性包括機構設置的獨立性和隸屬關系的獨立性。若干調查研究表明，高校內部審計獨立性日益增強。彭巧萍、薛國友（2013）通過對廣東省30 所高校的內部審計情況進行調查發現，25家均設置了與其他職能部門平行的、獨立的內部審計職能部門，對校長直接負責，其他職能部門負責人對內部審計部門的影響較小。吳國萍、朱君（2014）對吉林省21所高校的調查和丁惠（2014）對56所江蘇省屬高校的調研均表明，各高校均設置了內部審計機構，有獨立設置和與紀檢監察合署辦公兩種模式，不存在屬于財務部門下設機構的模式；同時，內部審計處于紀委書記領導之下的隸屬關系最為普遍，只有少數高校內部審計由校長直接主管。筆者了解的教育部直屬高校的情況是，普遍設置了獨立的內部審計機構，大部分高校內部審計由學校黨委副書記兼紀委書記主管，直接由校長主管的高校為數不多。

目前，我國高校采取的是黨委領導下的校長負責制，內部審計只有由校長直接領導，才能保證較高的獨立性和權威性。2015年《教育部關于加強直屬高等學校內部審計工作的意見》要求：“學校主要負責人應直接領導內部審計工作，定期聽取審計工作報告，及時研究解決審計工作中遇到的問題和困難，把審計結果作為相關決策的重要依據。”

2人員隊伍。童燕軍（2016）通過實證研究表明，影響我國高校內部審計有效性的主要因素是審計人員人數、學歷以及從業時間。人力資源是內部審計中最活躍和最有價值的因素，也是目前各高校內部審計最亟須解決的問題。首先，高校內審人員隊伍嚴重缺乏。在新形勢下，內部審計項目數量成倍增長，要求不斷提高，而內審人員數量并未增加，待遇也未相應調整，部分內審人員甚至因工作負荷過重而辭職。內審人員隊伍嚴重不足不穩定是目前高校內審部門的普遍困難。其次，高校內審人員招聘機制僵化，難以吸引有經驗的專業人才。內審人員招聘通常納入學校事業編制人員統一對外招聘，對應屆畢業條件、學歷學位、英語水平等方面作統一要求；且高校所提供的薪酬水平未能與企業或會計師事務所媲美。這樣一來，內審部門難以招聘到有工作經驗的專業人才。第三，內審人員專業勝任能力不強，難以完成高校復雜的審計任務。高校已不是單一的行政事業單位，還有附屬醫院、校辦產業、出版社等等，對這些單位進行審計，要求內審人員熟悉行政事業單位、醫院、企業、新聞出版行業等各種會計制度，以及各行業的內部控制制度和關鍵風險控制點。隨著審計范圍的拓寬，還要求內審人員具備更廣闊的知識面和更全面的綜合素質。不僅要掌握財務審計、工程審計的相關知識，還要熟悉資產管理、科研經費等法規和規章。但是目前，內審人員專業背景主要是財務管理類或工程管理類，法律、計算機軟件等專業背景人員非常少。況且，大多數內審人員專業背景單一，職稱晉升受限制，知識結構更新不足，綜合素質不強，難以勝任復雜的審計業務和更高的審計要求。

3.審計范圍。目前，高校內部審計業務主要為領導干部經濟責任審計、科研經費審計、財務收支審計、基建修繕工程審計和預算執行與決算審計等。從審計范圍覆蓋的廣度看，領導干部經濟責任審計的對象主要包括機關部處、學院、產業和附屬醫院的行政一把手，大部分高校尚未按照 “黨政同責，同責同審”的要求開展二級單位黨委書記的審計，對黨委書記審計的組織形式和審計內容也仍不明確。部分高校至今仍未開展資產管理和物資采購專項審計，對國有資產和物資采購行為監管不到位。預算執行績效審計和科研經費績效審計也只是處于起步階段，對績效評價指標體系的建設仍不完備。高校內部控制審計大多融合在經濟責任審計中開展，內部控制專項審計覆蓋面不夠；建設工程審計中未突出內部控制審計。

4.審計職能。我國內部審計最突出的職能是監督職能和服務職能。監督職能主要是查錯糾弊，是內部審計的基礎職能；服務職能則是提供管理咨詢服務和管理建議，體現內部審計的價值增值和免疫系統功能。監督職能和服務職能統一于內部審計的最終目標，即服務于高校各項事業和改革的健康發展。目前，大部分高校內部審計仍停留在賬項基礎審計和制度基礎審計的階段，審計的關注重點仍是合法合規性，審計職能以監督評價職能為主。整個審計流程較少引入風險導向審計，未綜合考慮和衡量被審計單位的管理和經營風險，并從高校整體風險的角度提出管理方面的建議，降低了審計工作成效。

5.審計信息化。目前，相對于財務信息化水平而言，高校審計信息化建設和管理相對滯后。大部分高校內審主要運用計算機進行輔助審計，包括外購審計軟件用于數據采集、數據統計分析、憑證抽樣；運用WORD、EXCEL軟件進行文檔編輯、數據統計等等。少數先行的高校正在開展審計信息系統開發工作，實現在信息系統中反映各審計業務類型的流程和審批；在信息系統中儲存審計項目的文檔資料；實時反映審計項目的開展進度等。但是，目前審計信息系統只是一個孤立的系統，與財務、科研、教學、物資采購、固定資產管理系統并不對接，不能實現信息共享和數據采集功能，離“大數據審計”的要求相差甚遠。審計信息系統與高校辦公OA系統也不能銜接，造成審計信息系統中的審計通知、準備通知等文檔需再紙質傳送或是在高校辦公OA系統中再走一遍流程，降低審計工作效率。另外，信息系統中也未建設高校審計案例法規庫，不能為審計人員提供查找審計依據的快速支持。

6.審計結果運用。審計結果運用是審計權威性和審計工作成效的重要體現。目前，各高校在審計結果運用上仍存在待改進之處。首先，由于領導干部“先離后審”，審計報告在領導干部屆滿一段時間后才能正式出具，因此，經濟責任審計的結果尚未能作為領導人員任用的有用依據。一些高校仍未建立審計、組織、人事、紀檢監察等各部門的協調工作機制，審計發現問題未能及時傳遞給其他部門進行研究決策。其次，高校內被審計單位對審計意見整改落實力度不夠，導致審計發現問題屢審屢犯，缺乏追責問責機制。第三，審計信息公開不足。大部分高校未建立審計信息公開的相關制度，在實際工作中財務審計和工程審計的結果也未進行適當的公示。

三、高校內部審計發展的改革路徑

在新形勢下，如何推動高校內部審計與國家、教育部要求、學校發展相匹配，應成為當前高校內部審計改革發展的主要任務。

1.著力提高內部審計獨立性和權威性，內部審計應隸屬于校長直接領導。高校內部審計工作應由高校校長直接領導，避免受學校其他部門和被審計單位的干預和影響，更有利于提高學校校長對內部審計工作的重視程度，提升校內其他部門和學院貫徹執行審計整改建議的效果和效率。內審部門年度工作計劃應由校長直接審批，內審機構負責人應定期向校長匯報審計發現問題并提出整改建議，審計報告等文書應報送校長和黨委書記，作為學校決策的重要依據之一。

2.完善內審人員招錄機制，健全職業教育培訓體系，探索加強審計隊伍建設的新路子。

2.1響應國家關于“推進審計職業化建設”的要求，應解放思想，實行對高校內部審計人員和其他管理人員分類招錄的機制，主要面向有工作經驗的具備財務、工程、法律或計算機專業背景的人員招聘。對專業性較高的崗位可實行聘任制，如造價、審計軟件開發等，并提供有競爭力的薪酬，以吸引符合內審工作要求的專業人才。

2.2高校應充分調動內審人員的積極性和主觀能動性，建立合理的獎懲機制，提高內審工作的有效性。3

2.3高校應重視培養和提高內審人員的專業勝任能力。健全職業教育培訓體系，鼓勵內審人員參加行業或主管部門組織的繼續教育培訓，并提供專項經費保障；鼓勵內審人員參加職稱競聘，提高整體專業綜合素質；鼓勵和支持內審人員獲得外部專業資格認證，更新審計理念，拓展職業發展空間。

2.4有條件的高校可考慮服務外包或聯合審計的形式開展審計項目，利用社會審計力量，整合審計資源；同時，加強對社會審計質量的監管，確保審計成效。

3.拓寬審計范圍，逐步實現高校內部審計全覆蓋。

3.1高校內審應探索黨政同審，有效推進經濟責任審計全覆蓋。有計劃、有步驟地開展學院、附屬醫院和產業黨委負責人的經濟責任審計，積極探討黨委書記審計的內容和組織方式。堅持任中審計和離任審計相結合的原則，在開展行政一把手離任或續任審計的同時，可對該單位黨委書記開展任中審計，既加大審計工作頻次，又能統籌審計資源，節約審計成本。

3.2采用常規審計與專項審計相結合的方式，適時開展國有資產和物資采購審計，保障國有資產的安全完整和物資采購的合法性、合規性和有效性。

3.3在預算執行與決算審計、科研經費審計中嘗試增加績效審計的內容，建立健全合理可行的績效評價指標體系，為提高資金使用效益服務。

3.4在內部控制基礎性評價工作成果基礎上，高校內審應開展內部控制專項審計，著重抽查其他審計項目中未覆蓋的單位和部門，對其內部控制制度建設和執行情況進行評價。在建設工程管理審計中也應突出內部控制審計，并結合高校實際，調整內控審計覆蓋面和關注的重點。

4.引入風險導向審計，增強內部審計服務和預防職能。高校內部審計應增強服務于高校改革發展的意識，更好地發揮免疫系統功能，引入風險導向審計，在審計流程中關注風險因素。從審計項目的立項選擇、審前調查到審計實施、審計報告階段，內部審計應變被動為主動，定位于為高校的決策服務，選擇教職工關心的熱點、難點問題進行審計調查；加強對內部控制符合性測試和風險評估，對發現問題要深入挖掘體制機制原因，提出關于內部控制制度的健全和有效性、風險管理和應對方面的管理建議，為領導決策提供科學可靠的依據，為加強和完善高校內部控制、管理水平以及抵御風險的能力服務。

5.構建完善的審計信息系統，提高內部審計技術水平。各高校應重視內部審計信息系統建設，提供必要的經費支持，促進內部審計從傳統的計算機輔助審計向真正的計算機智能審計轉型。審計信息系統應納入全校信息化建設的整體工作中，充分考慮與學校辦公、財務、教學、科研、物資采購、固定資產管理等系統的兼容性和信息共享，盡可能實現數據實時更新，為實現“大數據審計”創造數據基礎，并避免文件重復審批和傳送，提高審計工作效率。同時，信息系統中應建設完備的審計案例法規庫，為審計人員進行專業判斷提供智能化支持。

6.完善審計結果運用機制，加強審計整改和責任追究。首先，應建立健全高校內審部門與組織、人事、紀檢監察部門的工作協調機制，及時將審計發現問題傳遞給其他相關部門研究解決。其次，改進經濟責任審計的工作方式，堅持任中審計與離任審計相結合，盡量在領導干部任期屆滿前出具審計報告，使審計結果真正使用干部選拔任用的決策依據。第三，建立審計整改不力的責任追究機制，對整改不力、屢審屢犯、造成損失的嚴格追究責任。最后，應建立審計結果公開制度，對財務審計和工程審計的結果采取適當的形式在一定范圍內進行公開。

參考文獻：

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作者簡介：黃旸楊（1979—）女，廣東潮州，審計師，管理學碩士。工作單位：中山大學審計處，研究方向為審計會計。